Презентация на тему Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием.

Майоров Алексей Николаевич
доктор педагогических наук, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по образованию

Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием.

Москва февраль 2012 года

Разделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная властьРазделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательнуюРазделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительнуюРазделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.

Современное понимание принципа разделения властей включает в себя необходимость разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение властей в самих субъектах федерации

Федеративное устройство — способ территориальной организации федеративного государства — способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации — способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой.

Особенности российского федерализма.

Россия была провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств.
Россия создавалась как асимметричная федерация.
Субъекты РФ создавались как по национально-территориальному, так и по территориальному признакам.
Субъекты Федерации не обладали правом выхода из ее состава.

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:

1. Республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн).
2. Края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, официальные символы, могут иметь в своем составе автономные округа и область.
3. Автономные округа и автономная область; по их предъявлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» - и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.

Распределение субъектов федерации по типам

В Конституции Российской Федерации четыре основополагающих принципа федерализма

1. Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации.
2. Равноправие всех субъектов Федерации.
3. Строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной.
4. Государственным суверенитетом обладает РФ, а не ее субъекты.

С одной стороны субъекты Российской Федерации обладают различным конституционным статусом, а с другой конституция провозглашает равенство всех субъектов федерации.

«Федерализм в России обусловлен рядом причин: огромной территорией; спецификой экономического развития отдельных регионов; этническим многообразием населения; социокультурными различиями.
Большим государством трудно управлять из центра: сложно проследить за тем, что делается на местах; с другой стороны, жители регионов больше доверяют местному правительству, которое они выбирали и которое легче проконтролировать в случае необходимости».

Федеральное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов.

В соответствии с Конституцией РФ компетенция в государстве разделяется на: собственно федеральную (статья 71 Конституции РФ); совместную: Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ); собственно субъектов Федерации (статья 73 Конституции РФ).

Сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов, определена статьей 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
…
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
….

Статья 76 конституции Российской Федерации говорит о том, что
«2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Исходя из того что федеральные законы имеют приоритет над региональными, то оказывается что определение федеральной властью своих полномочий в области предметов совместного ведения автоматически ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации.

С одной стороны современная Российская Федерация имеет конституционную природу. Это означает, что только в рамках Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения объема границ или объема полномочий ее субъектов, а с другой стороны федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Споры по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст.85 Конституции.
Однако в последнее время таких споров зафиксировано не было.

Перераспределение полномочий от федерального органа законодательной власти в пользу федеральных органов исполнительной власти сфере образования за последние 7 лет

Пример 1. Федеральный закон «Об образовании» в редакции от 29.12.2004 п. 2 Статьи 1. Государственная политика в области образования говорила о том, что Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом. В настоящее время Федеральный закон «Об образовании» в действующей редакции п. 3 той же статьи говорит о том, что Федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.

Пример 2. Федеральный закон «Об образовании» в редакции от 29.12.2004 п. 4 Статьи 7. Государственные образовательные стандарты говорила о том, что основные положения государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Федеральный закон «Об образовании» в действующей редакции п. 6 той же статьи говорит о том, что разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Осталось только три положения регулирование которых определяется законом, это:

Нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости.
Порядок регистрации и деятельности образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений).

Перераспределение полномочий от органов государственной власти субъекта Российской Федерации в пользу федеральных органов исполнительной власти сфере образования за последние
7 лет

Из 27 полномочий остались неизменными только 7.

законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;
определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;
формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);
финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования;
установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования
установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

Изъяты 7, среди них такие базовые как:

определение и осуществление политики в области образования;
осуществление федеральной политики в области образования;
установление налогов;
организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг;

5.установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

6.обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования;

7.контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

Существенно ограничены 6, в рамках этих ограничений сокращены такие полномочия как
разработка и реализация международных программ развития образования,
вместо разработки содержания образование введено участие в разработке образовательных программ (заметим, которое не имеет механизма реализации),
формирование фондов развития образования,
организация издания учебной литературы,
разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин;
проведение аттестации работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Добавлено:
реализация ЕГЭ;
организация обеспечения учебниками;
право дополнительного финансирования мероприятий.

Полномочия двух видов.

Одни дают реальную возможность управления, то есть содержат наряду с ответственностью некоторое право, и полномочия, которые содержат только ответственность (обязанности).

Первые полномочия были изъяты, а вторые полномочия регионы получили.

В ближайшей перспективе ситуация должна еще больше усугубиться в силу того что по настоянию федерального центра образовательные учреждения получили право самостоятельно формировать свою образовательную программу и как следствие распоряжаться средствами муниципалитетов и регионов.

Причины такого поведения федерального центра

Первое это движение в общей логике укрепления вертикали власти. Чем меньше властных полномочий останется у регионов, тем меньше их самостоятельность и тем меньше вероятность дезинтеграции России.

Причины такого поведения федерального центра

Второе – это недоверие. Если говорить утрированно, то федеральные чиновники не доверяют региональным, поскольку они «все разворуют и никогда во время не отчитаются, а если что им доверить, то сделают не так и уж конечно не вовремя».

Причины такого поведения федерального центра

Третье. Ослабление региональной власти. Региональная власть назначается федеральным центром. В этом случае региональное правительство становится неподконтрольным жителям, а подконтрольным федеральной власти и это приводит к нарушениям в работе важнейшего механизма федерализма - поддержанию баланса в рамках распределения полномочий.

Федеральный центр в отношени регионом может применять только единые решения (базовый принципов устройства федеративного Российского государства – равенства субъектов Российской Федерации)

Единые решения, которые принимаются все в увеличивающемся количестве вопросов (к которым приводит концентрация полномочий в федеральном центре), не могут адекватно отразить многообразия национально-региональных условий.

Примеры

Проблема учета этнокультурных и национальных особенностей
О «перепроизводстве» управленцев, экономистов и юристов,
Закрытии филиалов меньше определенной численности

Проблема учета этнокультурных и национальных особенностей, включая сохранение языка.

Крупные республики
Республики Северного Кавказа
Коренные и малочисленные народы севера (республики, округа и области)

Проблема: «Перепроизводство» управленцев, экономистов и юристов.

Решение: квотное сокращение приема на эти специальности.

Проблема: Часть филиалов дает не качественное образование.

Решение. Закрытии филиалов меньше определенной численности

Перспектива негативных последствий

возникает противоречие между объемом ответственности и наличием реальных механизмов управления системой;
региональные органы управления образованием окажутся в роли просто исполнителей, трансляторов федеральной воли на уровень регионов и школ они будут иметь возможность оправдать свое бездействие том, что за них все решено на уровне федерации, а коль это так то и отвечать они за последствия не могут.

Что делается?

Государственный совета 26 декабря 2011 года
Основное направление движения - расширение полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, с целью децентрализации части полномочий, которые в настоящий момент закреплены за федеральным центром.

Поиск и запуск механизмов обратной связи между населением и региональными властями.

Что делать?

Спасибо
за совместную работу!