Опыт Франции в области реализации ГЧП-проектов: уроки и перспективы презентация

BERGERE)
Директор Рабочей группы по ГЧП при Министерстве финансов Франции

17okтябрь 2013 г.

проектов

XVII век: Строительство каналов и мостов
XIX век: Железные дороги, метро, водоснабжение, санитария, электричество и т. д.
XX век: Автомобильные дороги, утилизация отходов, централизованное теплоснабжение и т.д.

=> На основе этого опыта зародилось такое понятие, как Концессия, и один из его вариантов - «сдача в аренду» (фр. - Affermage), который как элемент правоотношений оформился в начале XIX века. Теперь это называется «передачей управления объектами коммунальной инфраструктуры» (фр. - Delegation de service public)

Передача управления объектами коммунальной инфраструктуры:
коммунальные службы (не только оборудование!) на долговременной основе
передаются под контроль и в управление частной компании, а оплату эта компания
получает за счет средств, поступающих от потребителей коммунальных услуг.
=> ЭТО НЕ ПРИВАТИЗАЦИЯ

1665

канал, 1870

контрактов (организации частного сектора обслуживают 2/3 населения страны)
Централизованное теплоснабжение / энергетика: 93% рынка
Автомобильные дороги: 75% дорожной сети протяженностью порядка 10.000 км построено на основе концессий
Городской транспорт: 90% из 100 крупнейших городов и административных центров Франции (с населением свыше 100,000 человек), за исключением Парижа, для управления своими системами городского общественного транспорта прибегают к организации ГЧП;
+ Парковки, ИТ, спортивные и культурные сооружения, детские дошкольные учреждения, и т.д.

На сегодняшний день Франция обладает богатейшим опытом организации ГЧП по принципу «пользователь платит»; в настоящее время действуют свыше 30.000 таких контрактов
Более 95% из них - на местном уровне (минимальный порог отсутствует)
Благодаря этому на местном рынке сформировались сильные и профессиональные игроки

правительств всех уровней
Возможность применения гибкого подхода к процессу передачи полномочий
Наличие нескольких вариантов (с инвестициями или без них)
Конечная ответственность в любом случае все равно остается за органом, осуществляющим государственные закупки
Качество оказываемых услуг остается на прежнем уровне, вне зависимости от того, на ком лежит конечная ответственность
=> это лучше с общественно-политической точки зрения

распределение задач между государственным и частным секторами в зависимости от уровня издержек, сроков реализации проектов, показателей эффективности и рисков
Возможность избежать альтернативы «государственная собственность или приватизация», не ставя под угрозу миссию общественного служения органов государственной власти и управления

В 1980-х годах стало ясно, что государственный сектор уже не в состоянии удовлетворить растущие потребности населения и потребителей в услугах объектов социальной инфраструктуры (как в количественном, так и в качественном отношениях)

Задержка инвестиций в здравоохранение, образование, пенитенциарную систему, транспорт приводит к ухудшению объектов социальной инфраструктуры

Необходимо расширять сферу ГЧП, включив в нее услуги, финансируемые конечными потребителями лишь частично или вообще бесплатные для них (“объекты социальной сферы”); в таких проектах частный партнер получает выплаты со стороны государственного в зависимости от эксплуатационной готовности соответствующего объекта.
Поэтому необходимы соответствующие соглашения о ГЧП, регулирующие финансовые отношения партнеров

сфере как стимул экономического роста
Обеспечение экономической эффективности и модернизации системы государственного управления
- путем концентрации деятельности государственного сектора в тех сферах, где он эффективнее всего, передавая часть функций на аутсорсинг частным компаниям и снижая финансовое бремя, которое напрямую несет государственный сектор
- путем распределения рисков и внедрения наиболее эффективных и инновационных методов работы частным сектором
Упрощение механизма передачи соответствующих полномочий органам государственного управления местных уровней или независимым организациям («децентрализация»):
- обеспечивая их новыми средствами для выполнения переданных им новых функций в социальной сфере (например, строительство дорог)
- следовательно: для ГЧП - проектов минимальный порог инвестиций устанавливать не нужно

Прежде чем проводить какие бы то ни было эксперименты, необходима надлежащая нормативно-правовая база
- Франция – страна писаного права
- На практике ограничение доступа к проектам ГЧП обусловлено соответствующими постановлениями Конституционного суда
Административная инерция
- Адаптация фискальных, налоговых и иных нормативных документов применительно к деятельности ГЧП производится крайне медленно
отраслевые и профессиональные интересы, лоббирование:
- МСП, архитекторы и т.д.

Культурное сопротивление:
- проблемы ментальности: глубокий «водораздел» между государственным и частным (национальный характер)
- ГЧП по-прежнему воспринимаются скорее как инструмент финансирования, нежели чем как новый инструмент государственного управления
- многие проекты до сих пор в большей степени связаны с «кирпичами», чем с оказанием услуг
…Но есть и положительные моменты:
- частный сектор готов к сотрудничеству => высокий уровень конкуренции
- сильные «мозговые тресты» хорошо подготовили почву
- местные правительства, вне зависимости от их политической окраски, очень быстро берут этот новый инструмент на вооружение

структуры и все сферы государственного управления должны иметь право на договор о партнерстве, но не по всем проектам. Доступ зависит от:
правовых критериев: в зависимости от срочности (=> процедура закрытого тендера) или сложности проекта (=> конкурентные переговоры)
+
 результатов теста «цена / качество»: сравнительный анализ альтернативных способов закупки (например, Соглашение о разделе продукции)

организации концессий быстро получил широкое распространение новый инструментарий ГЧП, предусматривающий такую организацию финансовых отношений, при которой частный партнер получает от государственного партнера платежи за эксплуатационную готовность соответствующих объектов:
2004: вступление в силу законодательства о «договорах о партнерстве» (фр. - “contrats de partenariat”),
2005: создание Рабочей группы по ГЧП при Министерстве финансов (MAPPP)
В июле 2008 г. вышел новый закон, который уточняет, расширяет и разъясняет нормативно-правовую базу создания и функционирования ГЧП
2009-10: организация ГЧП включена в пакет мер по стимулированию развития экономики (антициклические меры гос. регулирования)

каким будет поток сделок в дальнейшем, пока не очень понятно

2.1. Обратная связь
и перспективы развития
Первые результаты деятельности ГЧП обнадеживают

Свыше 600 проектов (2004 – 2012 г.г.) с общим объемом инвестиций > € 16 млрд. (x 2 включая концессии)
Начиная с 2011 г. Франция идет в авангарде рынка ЕС по объему капитальных расходов ГЧП (ЕИБ) благодаря реализации мегапроектов в области развитяи инфраструктуры.
Но ниша все-таки остается (<5 % общего объема гос. инвестиций)
Большое кол-во мелких проектов (административные здания, уличное освещение, дорожные работы и т.п.), реализуемых на местном уровне
90% оборудования по проектам доставляется в срок и в рамках установленных бюджетов (исследование PWC, посвященное эффективности ГЧП – июнь 2011 г.)
Однако операционную эффективность оценивать пока рано

государственных партнеров)

в Департаменте Сен-Дени (€ 290 млн. инвестиций)
Стадионы в Лилле, Марселе, Ницце и Бордо (от € 170 млн. до € 300 млн.)
Лицеи в Лотарингии (€ 160 млн.)
Выставочный центр в Шалоне (€ 50 млн.)
Спортивная арена в Дюнкерке (€ 80 млн.)
Переработка отходов в Антибе (€ 60 млн.)
Широкополосный интернет в Оверне (€ 25 млн.)
Туннель под портом в Ванне (€ 60 млн.)
Театр в Перпиньяне (€ 40 млн.)
Кольцевая дорога в Тарбе (€ 40 млн.)
Музей в Биаррице (€ 35 млн.)
А также большое количество проектов по организации уличного освещения на сумму в несколько млн. €!

магистраль Тур - Бордо (€ 8 млрд.)
- Высокоскоростная ж/д магистраль в Бретани (€ 3.5 млрд.)
и высокоскоростная ж/д магистраль Ним – Монпелье (€ 1,8 млрд.)

- Сеть мобильной связи стандарта GSM для железных дорог (€ 600 млн.)
- Экологический налог (большегрузные автомобили) (€ 700 млн.)
Центры технической эксплуатации автомобильных дорог (€ 130 млн.)
Скоростное шоссе L2- Марсель (€ 600 млн.)
Модернизация инфраструктуры водных путей (€ 300 млн.)

+ тюрьмы, университеты, суды, больницы, штаб-квартира Министерства обороны и т.д.

ГЧП
Варианты организационной структуры подразделения, занимающегося ГЧП:

Форма собственности (государственное или совместное предприятие с частной компанией)
Охват (общенациональный или децентрализация полномочий / на уровне отдельной отрасли)
Функции (разработка инвестиционной стратегии, операционный консалтинг)
Полномочия (обязательные или факультативные)
Финансирование деятельности (из гос. бюджета или на платной основе)

3. Общая институциональная структура

структура по подготовке договоров о ГЧП

Административный орган (государственная собственность)
Центральный орган (общенациональный охват)
Создан при Минфине (бюджетное финансирование)
Небольшой (в составе всего 10 человек), создан в мае 2005 г.
Занимается всеми отраслями, представленными в публичной сфере
Не занимается вопросами стратегии, выполняя консалтинговые функции, однако обладает обязательными полномочиями (контролирует доступ к национальным проектам)
Продвижение и роль за границей (для всех типов ГЧП)

Обучение & продвижение нового инструмента на местном рынке (+ международное сотрудничество)
Проверка юридической и экономической составляющих (соотношение цена / качество): имеет ли смысл прибегать к организации ГЧП для реализации соотв. проекта & проверка проекта договора о партнерстве перед его подписанием (только для гос. проектов) (совместно с Бюджетным департаментом - по вопросу устойчивости проектов)
Методологические инструменты (предварительный перечень претендентов, финансовая ведомость, инструментарий для анализа и оценки рисков, руководство пользователя, отраслевые руководства) & помощь в реализации (помощь в организации тендера, подготовка и обсуждение договоров)

качество»
Управление процессом конкурсных торгов
Выбор победителя конкурса
Подписание договоров
Непосредственный надзор за их выполнением

3.3. Вопросы, которыми MAPPP не занимается

2013 г. и дальнейшую перспективу дать сложно (из-за кризиса)
1. Бюджетная устойчивость
Прогноз в отношении финансовых возможностей органов, осуществляющих гос. закупки, пересмотрен в сторону уменьшения
2. Вопросы финансирования
Мировой кризис кредитно-финансовой системы по-прежнему оказывает влияние на рынок; банки, многосторонние инвестиционные соглашения и долговые обязательства находятся в процессе становления
3. Политическая переоценка & позиция СМИ (ГЧП подвергаются нападкам?)

ГЧП в долгосрочной перспективе - сложность в управлении как со стороны государства, так и со стороны частных партнеров: сделки в рамках ГЧП сложно оценивать, исполнять, структурировать и контролировать - ограничение доли рынка для МСП (& не французских игроков) - ограничения в отношении учета операций по внебалансовым счетам, связанные с введением критериев МСФО ОС и Евростат

сейчас стали строже, чем когда-либо
Общий объем затрат на протяжении всего жизненного цикла в ГЧП дают более четкое представление о реальных затратах с течением времени

Необходимо более тщательно подходить к принятию решений о запуске новых проектов (см. доклад Галлуа)

Теперь необходимо обоснование бюджетной устойчивости всех проектов Центрального правительства (Указ от 27 сентября 2012 г.)

- проектов оказали влияние мировой финансовый кризис 2008 - 2009 г.г. и кризис финансово-кредитной системы 2011-2012 г.г.
Вышли из проектов несколько крупных местных банков
Дорогостоящие ГЧП - проекты удалось завершить в 2010 - 2011 г.г. только благодаря помощи государственных банков (EIB, CDC…) и государственным гарантиям,
С мелкими и средними проектами ситуация трудная:
растущие спреды + недоступность долгосрочного финансирования
Ужесточение требований в области финансового регулирования: Базель 3

Вместе с тем стоимость суверенного долга находится на небывало низком уровне => растет разрыв между государственным и частным финансированием

беспокойство по поводу реализации политики прежнего правительства
Глубинное разделение между государственным и частным - вопрос по-прежнему очень щекотливый
Стоимость привлечения заемного частного капитала (поскольку ГЧП до сих пор рассматриваются прежде всего как модель финансирования)
В СМИ было раздуто несколько громких скандалов в связи с провалом некоторых проектов => проблема общественного мнения

2012 проведена тщательная аудиторская проверка 2. Выполнен критический анализ процедур, методов контроля и результатов деятельности ГЧП 3. Сформулированы предложения по совершенствованию этапа исследования «цена / качество» и по усилению защиты общественных интересов (централизация отчетности и контроля за исполнением всех договоров, систематизация процесса оценки фактических результатов деятельности, расширить предварительное сравнительное исследование «цена / качество» в целях отбора и установления приоритетности всех крупных правительственных проектов) 4. Но в целом политика организации ГЧП не оспаривалась!

правительства => больше проектов местного уровня
Характер проектов: при установлении приоритетности проектов будет уделяться больше внимания их социальным и экологическим аспектам; будет больше проектов, реализуемых на базе имеющихся объектов или освоенных территорий (модернизация существующей инфраструктуры и т.д.), будет меньше проектов, реализуемых «с нуля», и уменьшится размер подразделения, занимающегося ГЧП
Вопросы финансирования: поиск новых источников долгосрочного финансирования на рынках капитала (секьюритизация, выпуск «проектных бондов» и т.д.) + государственное софинансирование (авансовые субсидии, поэтапная оплата и т.п.) или рефинансирование + по возможности организация платных услуг для потребителей
Поток инвестиционных проектов уменьшится, но они станут более реалистичными и регулярными, а их планирование – более тщательным (в целях усиления конкуренции)

ловушек: поэтому, если уж вы выбираете такую форму организации деятельности, как ГЧП, то для этого нужны настоящие причины (целью должна быть не показуха и не возможность использовать какие-то бухгалтерские или бюджетные уловки)
Начинайте с малого: проверить, работает ли схема, проще на более мелких проектах
Усиливайте государственное управление (это непременное условие эффективности закупок и контроля за исполнением контрактов в рамках ГЧП)
Прежде всего изучите возможность использования модели платных услуг для населения (если это приемлемо с социально-политической точки зрения)
Сформируйте центральный орган (служба одного окна для государственных и частных заинтересованных сторон + накопление опыта)

ГЧП:
- проблемы финансирования (т.к. финансовые обязательства государства по отношению к ГЧП могут быть нечетко прописаны)
- анализ, планирование и отбор проектов (все это остается преимущественно за гос. сектором)
- Неясный объем затрат и негибкость условий договоров о ГЧП (условные обязательства)
- Преимущества частного менеджмента также зависят от эффективности заключения договоров в рамках ГЧП и осуществления гос. закупок.

aux PPP/ French MoF
139, Rue de Bercy
F-75572 Paris CEDEX 12
Tel: 33 (0) 1 44 87 71 7534 78
E-mail: francois.bergere@dgtresor.gouv.fr
Web: http://www.economie.gouv.fr/ppp