Концепция стандартизации формального представления административных процессов государственного управления презентация

«БИГ»

описанию деятельности органов исполнительной власти и
подведомственных организаций с целью решения следующих задач

Оптимизация (реинжиниринг и постоянное совершенствование)
административных процессов

Повышение прозрачности административных процессов
для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие
с государством, через создание простого для восприятия
формата представления информации о процессах

Повышение исполнительской дисциплины через четкое
закрепление ответственности государственных
служащих, участвующих в административных процессах, а также
возможность контроля со стороны вышестоящего звена

Постановка задач для ИТ-решений в рамках подготовки
создания электронных административных регламентов

процессов

Повышение исполнительской дисциплины:
Руководители: возможность контроля;
Исполнители: возможность однозначной трактовки
требований к административным действиям

Повышения прозрачности административных
процессов для граждан и организаций, вступающих
во взаимодействие с государством

Постановка задач для ИТ-решений в рамках
подготовки создания электронных
административных регламентов

Государственные служащие

Граждане и организации

Эксперты

Специалисты по IT

Графическое представление
процессов в различных нотациях
Матрицы ответственности
по процессу, организационная аналитика.
Процесс в общей системе органа власти
(организационной, функциональной,
etc структурах)

Административный регламент
процесса (текст и графика),
Должностные регламенты
(в операциональной части)

Графическое представление
процесса в удобном для
восприятия виде.
Стандарты взаимодействия
(регламент процесса,
отражающий только точки
взаимодействия)

Стандартные нотации
представления процессов
(IDEF0, IDEF3, DFD, ЛФС и т.д.)

Без участия госслужащих

Аудит процессов, а не результатов
Независимый аудит

Формальный язык описания для потребителей
Формальный язык для IT-специалистов
Формальный язык для государственных служащих
Постоянная актуализация знаний о процессах
Создание новых нотаций под конкретные задачи

Легальность электронного учета
Регламентация учета

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

Стандарты оказания
услуг

Должностные регламенты

Административные регламенты

Оптимизация функций

……………….

Требования к (частным нотациям представлений)
ФОРМАЛЬНОМУ ПРЕДСТАВЛЕНИЮ информации об административных процессах

воспроизводимых процессов в деятельности органов власти (в классификации: процессы, проекты, поручения) – необходимость смещение акцентов на описание функционала и моделей полномочий
Неприменимость стоимостного подхода для связи стратегической и операционной (процессы, проекты и т.д.) моделей, что не позволяет использовать многие принципы оптимизации процессов бизнес-систем;
Сложность регулярной оптимизации процессов по причине громоздкого процесса внесения изменений в нормативно-правовые акты;
Конструкции процессов, сами процессы, структуры формируются по принципу «максимизирующего бюрократа», а также зачастую под конкретных людей

Хотя аналогия «государство = корпорация» и плодотворна в части переноса ряда методов и средств управления, но полного тождества нет.

Эта специфика также должна быть учтена при выборе методов и средств моделирования

нотациях
Практическая реализуемость сложных взаимосвязанных моделей
Требование к квалификация и количеству специалистов, занятых созданием и актуализацией модели

* - Граждане и организации, Эксперты, Специалисты по ИТ, Руководители и Исполнители

Требования конечных пользователей*:

Необходимость получения информации в различных нотациях (форматах) в зависимости от типа потребителя и задач описания
Открытость и адаптируемость к моделированию любых типов организаций, учета специфики государственного управления

Требования разработчиков моделей:

ПРОЦЕССОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3

4

5

2

3

4

5

5

3

5

5

3

3

5

5

5

5

4

3

5

2

5

4

5

4

X4

X1

X2

X3

X5

Требования к методам и системам
моделирования

Существующие методы и средств
моделирования

Анализ соответствия системы моделирования поставленным требованиям

Оценка методов и
систем моделирования

Направления анализа и оценки

Выводы по результатам анализа:
Стандартные средства моделирования были созданы под конкретные задачи, прежде всего под – задача информатизации отдельных процессов
Низкое распространение средств организационного моделирования – задачи системного управления на основе модели встали сравнительно недавно
Отсутствие специализированных средств моделирования для государственного сектора
Графические методы создания единой модели упираются в эффект масштаба, который становится критическим фактором реализуемости проекта, а главное, возможности сопровождения

Резюме: Необходимы новые подходы, позволяющие эффективно сочетать в единой взаимосвязанной модели требования различных классов пользователей

на: разделение форматов и средств «накопления» и «представления» организационных знаний или, разделение средств «внутреннего» и «внешнего» представления этих знаний.

Единая модель
Деятельности
(база знаний)

Иерархический справочник Функций, в котором можно выделить следующие разделы: Основные (связанные с задачами по реализации Государственных услуг, Внешних процессов и Поручений), Управленческие (внутреннее управление) и Обеспечивающие (внутреннее обеспечение)

Текст

Псевдографика

Простая графика

Простой (стандартный) ввод!

Сложный (и разнообразный) вывод!

Результат:
Создание модели деятельности, а не моделей отдельных административных процессов;
Создание модели деятельности как базы знаний различных аспектов деятельности органа власти, связанных между собой;
Создание необходимых отчетов в нужной нотации из одной модели

законопроектной деятельности
1.1.2. Коллегия, Совет по законопроектной деятельности Министерства
1.1.3. Комиссии, рабочие группы органов системы управления Министерства
1.2. Функциональные роли
1.2.1. Аппарат Правительства РФ
1.2.2. Министерство
1.2.3. Министерство юстиции РФ
1.2.4. ФА и ФС
1.2.5. Другие ФОИВ
1.2.6. Органы государственной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения)
1.2.7. Хозяйствующие субъекты рынка, ассоциации, Структуры гражданского общества
1.3. Процессные роли
1.3.1. Клиент процесса
1.3.2. Владелец процесса
1.3.3. Ответственный исполнитель
1.3.4. Участник процесса
1.3.5. Аудитор процесса

Два основных инструмента внутреннего представления знаний

1. «Классификаторы» – иерархические модели-онтологии предметных областей

2. «Проекции» - модели парных и «тройных» отношений между классификаторами

Предлагаемый подход не ограничивает число первичных сущностей (классификаторов и проекций) используемых для полного и точного описания деятельности ОИВ, но надо попытаться сделать это наиболее рационально

требует ее применение для решения практических задач

Основные группы предметных областей:

компонент связанных с деятельностью ОИВ)
Внешняя среда (подведомственные области и объекты управления)
Назначение (Миссия) и цели ОИВ (характеризующие роль ОИВ в общей системе государственного управления)
Показатели (как стратегические, характеризующие результативность в достижении поставленных целей, так и операционные, связанные с эффективность реализации деятельности)
Действия (функциональный потенциал и административные действия, реализуемые в форме процессов, проектов и «поручений»)
Оргструктура (административно-штатная и ролевая)
Персонал (содержащий классификаторы специфицирующие требования, права и полномочия, а также персональный состав сотрудников)
Инфраструктура (позволяющие реализовать административные действия – оборудование, средства коммуникаций, программные продукты и т.п.)
Информация (описание информационных объектов, обеспечивающих принятую модель управления – причем как электронных, так и «бумажных»)
Финансы (описание структур бюджетов, объектов управленческого учета и центров финансовой ответственности)

законопроектной деятельности
1.1.2. Коллегия, Совет по законопроектной деятельности Министерства
1.1.3. Комиссии, рабочие группы органов системы управления Министерства
1.2. Функциональные роли
1.2.1. Аппарат Правительства РФ
1.2.2. Министерство
1.2.3. Министерство юстиции РФ
1.2.4. ФА и ФС
1.2.5. Другие ФОИВ
1.2.6. Органы государственной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения)
1.2.7. Хозяйствующие субъекты рынка, ассоциации, Структуры гражданского общества
1.3. Процессные роли
1.3.1. Клиент процесса
1.3.2. Владелец процесса
1.3.3. Ответственный исполнитель
1.3.4. Участник процесса
1.3.5. Аудитор процесса

Генератор отчетов для внешнего представления знаний

1. «Классификаторы» – иерархические модели-онтологии предметных областей

2. «Проекции» - модели парных и «тройных» отношений между классификаторами

Генератор
отчетов

+ ПРАВИЛА
юридической, лингвистической
обработки

должностей (ролей в процессе)
Перечень информационных и учетных систем, применяемых в процессе

Раздел 2 Графическая нотация процесса









Раздел 3.
Последовательность административных действий участвующих должностных лиц в виде:
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».
При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому», внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)», «Критерии принятия решений».

Итоговое представление

Используемая информация из модели

1.0. Направления деятельности
2.1. Функции
2.2. Выделенные процессы
2.3. Выделенные проекты
3.1. Организационно-ролевая структура
3.2. Административно-штатная структура
3.3. Сотрудники
4.1. Инфраструктура и ресурсы
4.1.1. Свойства ресурсов
4.2. Хранилища ресурсов
4.3. Коммуникационная структура
5.1. Информационные хранилища и базы данных
5.2. Документы и сообщения
5.2.1. Свойства документов

организации

Эксперты

Специалисты по IT

Эл-ты классификаторов
проекция Кл_Кл
Проекция Кл_Кл_Кл

База знаний о
деятельности

анализа –модель процесса

Медиа-разрывы
Отсутствие закрытого перечня критериев принятия решений в точках «ветвления» административного процесса
Отсутствие критериев «выхода из цикла».
Отсутствие закрытых списков и форматов (шаблонов) входящих и исходящих документов при взаимодействии с внешними клиентами.
Разрывы в процессе. Любой процесс должен инициироваться событием и заканчиваться результатом.
Избыточность документов на входе процесса (дублирование параметров в различных документах. Пример с пропиской)
Отсутствие способов учета решений должностных лиц (приводящих к изменению статуса или правоотношений)
Создание документов, не используемых далее в процессе

Основа для анализа –модель процесса,
а также накопленная статистика по
маршрутам и потокам, ресурсам, времени

Непропорционально большое время на операцию (или несколько операций), не требующих принятия управленческих решений, по отношению к процессу в целом («пробка»).
Наличие операций, в которых не производится изменения или генерации информации в широком смысле (трансформации документа).
Иерархическая передача документа на исполнение при заранее известном исполнителе
Соединение операций контроля комплектности и содержания при разрешительных процедурах взаимодействия с гражданами и организациями
Регулярный повторный сбор информации по вопросам, в отношении которых это уже было сделано ранее
Время на создание (или трансформацию) информации в ходе процесса должно быть пропорционально объему созданной информации.
Добавление информации без добавления ответственности. Административное действие по визированию документа должно приводить к возникновению ответственности (например, через служебный контракт и должностной регламент)

Основа для анализа –модель процесса,
общая модель, модели иных процессов
органа

власти

органы власти

Вышестоящие органы

Нижестоящие органы и подведомственные организации

преимущество проектов ВЦП ФОИВ, ориентированных на совершенствование процессов по оказанию услуг (имеющих описание в соответствии с Концепцией);
Проведение конкурса (по аналогии с «Докладами об основных …») в ФОИВ;
Включение в методику подсчета рейтинга госуправления (МЭРТ, 2005, ВШЭ) параметра, связанного со степенью зрелости административных процессов

специальных должностей в ОИВ, наделенных соответствующими функциями;
Создание механизмов аудита соответствия описания административных процессов (система аттестации либо единый центр);
Создание единой библиотеки моделей административных процессов (ФОИВ, органы субъектов РФ);
Создание системы мониторинга соответствия деятельности государственных служащих принятым регламентам;
Сбор обратной связи по качеству (восприятию) нотаций модели (по всем типам потребителей информации: руководители, исполнители, граждане и организации, специалисты по ИТ). Создание дополнительных стандартов с улучшенными для восприятия нотациями

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ)

ПРОЦЕССОВ

СТАНДАРТЫ В РАМКАХ
«ЭЛЕКТРОННОЙ РОССИИ»

КОНЦЕПЦИЯ УЧЕТА

КОНЦЕПЦИЯ АУДИТА

?

КОНЦЕПЦИЯ РАСКРЫТИЯ

порядке
описания деятельности ФОИВ»

Приказы федерального органа
исполнительной власти
об административных регламентах

Приказ федерального
органа исполнительной
власти об
организационно-штатной структуре

Приказы федерального
органа исполнительной
власти о должностных регламентах

Приказ федерального
органа исполнительной
власти о … (иные проекции)

Утверждение модели деятельности
на уровне органа власти. Обеспечение
юридической значимости проекций
из модели для определения прав и обязанностей государственных служащих

ФЗ «О государственной гражданской службе»

Постановление Правительства
О Типовом регламенте взаимодействия ФОИВ

Проект ФЗ «Об административных государственных услуг»

ПРЕОДОЛЕНИЯ ЭТИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ

Специфика российской административной культуры государственной службы:
приоритет инструкций и личных отношений над формальными правилами,
склонность давать ужесточенную трактовку правилам в своих интересах,
приписывание большой значимости иерархической, управляемой из единого центра бюрократии, а не процессам, приводящим к удовлетворенности целевой группы;
устойчивые традиции корпоративного духа;
отрицательное, во многом циничное отношение к потребителям государственных услуг.

Административная культура граждан РФ отличается следующими особенностями:
непритязательным отношением к качеству государственных услуг,
недоверие формальным нормам,
нежелание и неготовность обжаловать решения, рассматриваемые как несправедливые или незаконные.

Риск запаздывания мероприятий по реализации Концепции
Риск несогласованности настоящей Концепции с другими концепциями, составляющими инфраструктуру электронного правительства.
Риск отсутствия востребованности результатов реализации Концепции – обновленных и регламентированных административно-управленческих процессов
Риск пассивного сопротивления мероприятиям со стороны государственных и муниципальных служащих

для органов исполнительной власти
сокращение расходов на описание административных процессов;
сокращение операционных издержек деятельности органов исполнительной власти
неденежные для органов исполнительной власти
повышение исполнительской дисциплины в государственных органах власти;
улучшение делового климата в государственных органах власти;
денежные для потребителей государственных услуг
сокращение тарифов на оказание государственных услуг;
сокращение дополнительных денежных выплат, связанных с участием в административных процессах (транспортные и иные расходы).
неденежные для потребителей государственных услуг
сокращение времени взаимодействия с государственными органами
сокращение негативной психологической нагрузки в связи с взаимодействием с государственными органами

Предполагаемая структура ожидаемых издержек
денежные издержки на реализацию Концепции
затраты консолидированного бюджета на долевое финансирование проектов по описанию и оптимизации административных процессов
затраты государственных органов на обеспечение деятельности по описанию административных процессов (расходы на оргтехнику, канцелярские расходы и проч.)
неденежные издержки на реализацию Концепции
время государственных служащих, затраченное на описание административных процессов
затраты на преодоление сопротивления незаинтересованных лиц в процессе реализации Концепции