Институт экономики переходного периода презентация

бюджетными средствами"

Презентация на тему:

июнь - 2009

Докладчик: Соколов Илья Александрович к.э.н., зав. лаб. бюджетной политики ИЭПП

фонда РФ

Формирование системы институтов развития

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)

Разработка и реализация приоритетных национальных проектов (ПНП)

Выделение действующих и принимаемых расходных обязательств

Внедрение ведомственных целевых программ (ВЦП)

Создание Резервного фонда и ФНБ

Совершенствование системы государственныхзакупок

Анонсирование развития рынка инвестиционных проектов на основе ГЧП

Инвентаризация федеральных целевых программ (ФЦП) с последующим сокращением их числа

Характерной чертой российской экономической политики рассматриваемого периода являлся бюджетный профицит.

Политика посткризисного наращивания расходов

Сдержанная бюджетная политика (финансовая стабильность)

«Мягкая» бюджетная политика (инвестиции в человека и инфраструктуру)

Реструктуризация системы оказания социальных услуг

федерального бюджета в долгосрочной перспективе, способствовать изъятию излишней денежной массы

Резервный фонд

Фонд национального благосостояния

Стерилизация излишней денежной массы, возникающей вследствие операции ЦБ по покупке иностранной валюты
Досрочное погашение внешнего долга страны
Накопление финансовых резервов

Изъятие из оборота части ВВП (сбережение без последующего инвестирования в экономику)

ЦЕЛИ реформы достигнуты

в 2004-2009 гг., млрд. руб.

*C февраля 2008 г. Стабилизационной фонд был разделен на две части Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
** Приведено в рублях по курсу на последнюю дату периода

качества и доступности (по цене и объему) социальных услуг, повышение отдачи бюджетных средств, расходуемых в социальной сфере (образование, здравоохранение, культура, социальная поддержка)

Реструктуризация бюджетной сети и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию в бюджетной сфере

Оптимизация сети бюджетных учреждений

Рост конкуренции за бюджетные средства
Повышение требований к поставщикам услуг
Рост качества и доступности социальных услуг

Реорганизация бюджетной сети с учетом разделения полномочий не осуществлена
Перевод бюджетных учреждений в АУ не состоялся
Внедрение рыночной системы оплаты труда в бюджетной сфере происходит крайне медленно и формально
Отсутствие системы мониторинга качества социальных услуг

ЦЕЛИ реформы не достигнуты

Повышение мотивации труда в бюджетной сфере

управления государственными инвестициями, реализации приоритетов инвестиционной политики государства, переход на промышленно-инновационную модель экономики

Инвестфонд

Госкорпорации (Внешэкономбанк, Роснано, ГК «Ростехнологии» и др.)

Выполняют роль катализаторов инвестиционного роста экономики
Наличие самостоятельных организационных структур по управлению госинвестициями

Присутствует дублирование функций институтов развития, нехватка системы координации взаимодействия между ними
Низкая эффективность управления институтами развития
Провоцирование дополнительного инфляционного давления на рубль

ЦЕЛИ реформы пока не достигнуты

* Институты развития – это совокупность организационных структур, посредством использования которых государство предоставляет поддержку предпринимательскому сектору, направленную на развитие приоритетных отраслей и видов экономической деятельности, а также отдельных территорий Российской Федерации. К числу признаков институтов развития, в первую очередь, следует отнести такие особенности, как: инвестиционная направленность деятельности; частичное финансирование из федерального бюджета РФ; отдельное нормативное регулирование их создания и функционирования; наличие организационной структуры, обеспечивающей реализацию управления институтом развития.

ОАО (ОАО «РосОЭЗ», ОАО «РВК», ОАО «Россельхозбанк» и др.)

доступности социальных услуг, рост отдачи от государственных инвестиций

Сохранение создаваемого имущества у частного бизнеса (напр. соглашение о разделе продукции)

ГЧП - альтернатива прямому бюджетному финансированию капитальных вложений
Распределение рисков с частным бизнесом
Возможна реализация в период бюджетных ограничений

Отсутствие законодательно утвержденной системы организации проектов ГЧП (отсутствие нормативно закрепленного определение ГЧП, ограниченные возможности органов власти при постановке технического задания перед претендентами по конкурсу, отсутствует надежное обеспечение публичной власти своих обязательств по проекту вследствие превалирования бюджетного законодательства над контрактным)
Несогласованность ГЧП-законодательства и разграничения властных полномочий
Дефицит предложения проектов, реализуемых на принципах ГЧП (нехватки квалификации гражданских служащих в сфере ГЧП)
Сложности привлечения частными партнерами значительных финансовых ресурсов (практически отсутствие долгосрочного финансирования в России для проектов ГЧП; запрет на передачу в залог объекта концессионного соглашения)

ЦЕЛИ реформы
пока не достигнуты

Передача создаваемого имущества государству (напр. концессия)

* ГЧП – долгосрочное соглашение по передаче выполнения части задач и функций, относящихся к деятельности органов публичной власти, частному бизнесу на основе привлечения частного финансирования и разделения рисков между сторонами.

История реализации ГЧП проектов в России насчитывает 5-6 лет, но проекты ГЧП, как правило, точечно локализованы, обеспечены собственной инициативой местных властей и небольшие по масштабам, основная часть из них в сфере ЖКХ (например, в водоснабжении количество контрактов ГЧП составляет около 16%, основные игроки – РОСВОДОКАНАЛ, ЕВП, РКС).
На государственном уровне в структуре проектов Инвестфонда 8 из 20 являются автотранспортными концессиями.

бюджетных средств при осуществлении госзакупок, повышение качества и доступности поставляемых государством товаров (работ, услуг)

Совершенствования системы государственной контрактации

Экономия бюджетных средств при размещении госзаказов
Снижение рисков коррупции за счет ограничения сферы применения неконкурентных процедур (закрытые конкурсы, размещение заказа у единственного поставщика)
Повышение прозрачности конкурсных процедур (ограничение удельного веса субъективных оценочных критериев на конкурсах, переход к размещению информации о размещении заказов в интернете и пр.).

Высокая лоббистская (коррупционная) составляющая проводимых конкурсов
Несогласованность с инвестиционным законодательством
Отсутствие и/или неудовлетворительная обоснованность экономических нормативов (возмещение нормативных затрат на оказание услуг, на содержание имущества АУ и пр.)

ЦЕЛИ реформы
достигнуты частично

Финансирование оказания государственных (муниципальных) услуг (работ) на основе госзадания

Государственный заказ в рамках № 94-ФЗ (конкуренция за бюджетные средства)

изменил систему госзаказа, в частности:

Установлена обязательность размещения информации на официальных сайтах вместо печатных СМИ.
Введена новая форма размещения заказов – аукцион.
Обозначен переход на заключение государственных контрактов преимущественно путем проведения электронных аукционов.
введение наряду с судебной процедурой «короткой» административной процедуры обжалования участниками торгов действий государственных заказчиков.

Динамика полученной экономии от применения с 01.01.2006 г. Закона № 94-ФЗ
(федеральный, региональный уровень):

расходов, формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования

Внедрение БОР (реализация программного подхода)

Соблюдение формы программно-целевого управления оказалось более приоритетным, чем его содержание (формальный подход)
Расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств не произошло
Не действует механизм отказа от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции»
Не сложилось конкуренции СБП за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств
Нет увязки плановых документов между собой и с бюджетным процессом

Переход к трехлетнему бюджету

Внедрение принципов управления по результатам в бюджетный процесс

Обеспечивает распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям

Повышает прозрачность и обоснованность бюджетных расходов

ЦЕЛИ реформы
достигнуты частично

Повысить эффективность и результативность расходования бюджетных средств при реализации целевых программ

Сокращение числа ФЦП.
Повышение качества проработанности программ.
Увеличение программной составляющей в деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Недостаток межведомственной координации.
Отсутствие комплексной оценки вклада программ в достижение целей деятельности Правительства.
Формальное расширение программной деятельности без повышения реальной управляемости бюджетными средствами (аналитические программы ведомств).
Низкий уровень контроля за ходом реализации программ.

ЦЕЛИ реформы достигнуты частично

Инвентаризация ФЦП

Внедрение ВЦП

российской экономики и социальной сферы путем наращивания ресурсов на отдельных направлениях расходования средств

ПНП "Образование" ПНП "Здоровье" ПНП "Доступное жилье"

ПНП - альтернативная форма программного управления бюджетными расходами
Действенная система оперативного контроля

Не были подкреплены институциональными реформами
Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки
Появление дополнительных расходных обязательства (скрытые нефинансируемые расходные мандаты) для региональных властей
Отсутствие внятных сроков реализации ПНП

ЦЕЛИ реформы
преимущественно достигнуты

ПНП "Развитие АПК"

Реализация программного подхода: 2. Разработка и реализация приоритетных национальных проектов

По специфики организации управления ПНП имеют черты и ФЦП (широкий перечень решаемых задач; структура ПНП (основные направления – аналог подпрограмм); многоуровневая система контроля), и ВЦП (сроки реализации; внутриведомственное управление).

ПНП составил за 2006-08 гг. 627,2 млрд. руб. или 0,62% ВВП.
За период 2009-11 гг. еще планируется потратить 629,5 млрд. руб.

Наилучшее кассовое исполнение - проекты «Развитие АПК» и «Образование»
Самые низкие результаты - ПНП «Доступное жилье» (причины: задержки в подготовке необходимой нормативной базы и разрешительной документации на региональном уровне).

несколько лет, пока же очевидного улучшения ключевых качественных показателей не наблюдается.
Тем не менее вполне логично, что улучшение материально-технической, учебно-методической и профессорско-преподавательской базы может оказать позитивное влияние на профессионализм подготавливаемых кадров.

Конечные результаты реализации ПНП "Образование"

о его несомненном вкладе в улучшение ресурсного обеспечения системы здравоохранения, но его вклад в улучшение состояния здоровья населения пока не имеет достоверных подтверждений. Кроме бюджетных расходов по ПНП, влияние оказывали продолжающийся экономический рост, сокращение безработицы, увеличение реальных доходов домохозяйств, усиление борьбы с реализацией суррогатного алкоголя и другие факторы.

ПНП не в состоянии обеспечить существенного продвижения в решении коренных проблем российского здравоохранения без институциональных преобразований (финансирование медицинских учреждений по результатам, переход на одноканальное финансирование и пр.) – пока только в рамках экспериментов.

строительных материалов: выпуск цемента вырос на 25,3 с 2006 по 2008 гг., нерудные строительные материалы – на 34,1.

Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств увеличилась с 14 в 2006 г. до 21 в 2008 г.

Объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов вырос с 264 млрд. руб. в 2006 г. до 630 млрд. руб. в 2008 г.

Однако финансовый кризис внес существенные изменения в эти положительные тенденции, обострив вопросы ресурсного обеспечения жилищного строительства, развития его материально-технической базы, реальной доступности жилья для граждан.
По-прежнему полностью не решена в регионах проблема с выделением земельных участков под строительство.

проекта по жилью необходимо отметить замедление темпов ввода жилья на протяжении истекшего года вследствие:
снижение доступности ипотеки и кредитов для строителей в условиях финансового кризиса, что привело к сокращению спроса и отказу от запланированных проектов;
стабилизация цен на жилье в 2007 г., переживавших период бурного роста годом ранее, означала потерю эффекта прежнего катализатора жилищного строительства.

года, выполнены, в АПК по-прежнему сохраняются «узкие места»:

неудовлетворительное использование земель сельскохозяйственного назначения (91,5 этих земель состоит из земельных долей, в том числе невостребованных);
ограниченность кредитных ресурсов, способных удовлетворить растущие потребности сельского хозяйства;
отсутствие межпоселковых газопроводов и электросетей или соответствующих отводов от них;
отсутствие целостной системы нормативного регулирования деятельности рынков сбыта сельскохозяйственной продукции;
нерешенной остается проблема исчисления НДС при реализации закупленной сельскохозяйственной продукции;
отсутствие залогового обеспечения у малых форм хозяйствования.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2008-2012 годы
Недостатки Госпрограммы:
1) Цели и задач Программы сформулированы более широко, чем это было сделано в рамках документов, принятых с целью реализации ПНП «Развитие АПК». Это, с одной стороны, позволяет охватить более широкий спектр проблем, однако, с другой стороны, ограничивает возможности для контроля за эффективностью программы.
2) Недостаточная детализация плана мероприятий и отсутствие механизмов их практической реализации не позволяют говорить о данной Программе, как о действенном инструменте бюджетирования по результатам.
3) Подмена показателей эффективности программных мероприятий показателями развития отрасли приводит к тому, что между программой и конкретными достижениями отрасли невозможно проследить четкую связь.
4) Недостаточно четко разделены функции различных органов исполнительной власти и организационных структур, участвующих в ее реализации. Не совсем понятно, в каком порядке предполагается осуществлять взаимодействие федеральных и региональных властей.

преимущественно выполнены или даже перевыполнены, ход реализации ПНП выявил следующие недостатки:
ПНП в 2006-07 гг. были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств в целях ослабления остроты в ключевых направлениях социальной сферы и АПК, и не были подкрепленными институциональными реформами.
Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, тем самым порождая дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест»: сначала подсоединение школ к Интернету, а затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на это не было предусмотрено средств).
Реализация национальных проектов создала дополнительные расходные обязательства (скрытые нефинансируемые расходные мандаты) для региональных властей:
в рамках проектов «Образования» и «Здоровье» увеличение зарплаты отдельный категорий работников осуществлялось на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. Как итог – увеличение дифференциации доходов и переток кадров в более материально обеспеченные виды деятельности. Необходимой реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения;
в рамках реализации ПНП не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на этом оборудовании.

ОЭСР и РФ, в % к ВВП

в России заметно ниже, чем в странах ОЭСР (в среднем порядка на 20-30%).

2.В функциональной структуре Россия опережает все страны ОЭСР по доле расходов на ЖКХ (в 1,5-2 раза в среднем).

3. На уровне вышесреднего находятся расходы на оборону и правоохранительную деятельность.

4. Расходы по разделам «Национальная экономика» и «Культура, спорт, досуг» находятся на приемлемом для стран ОЭСР уровне.

5. По социальных расходам Россия существенно отстает от среднего уровня для стран ОЭСР.


Таким образом, резервы для сокращения расходов при повышении их эффективности могут быть изысканы по разделам «ЖКХ», «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Национальная экономика».

утвержденные бюджетные ассигнования на 943,3 млрд. рублей

Выделено на антикризисную программу 1,61 трлн. рублей, в частности:

I. В сфере экономики:
- господдержка банковской системы (300 млрд. рублей);
- поддержка АПК через увеличение финансирования Россельхозбанка (45 млрд. рублей), ОАО «Росагролизинг» (25 млрд. рублей), предоставление субсидий региональным бюджетам на возмещение сельхозтоваропроизводителям процентов по кредитам - 17 млрд рублей;
- поддержка ОАО «РЖД» (50 млрд. рублей), автомобилестроительных предприятий (39 млрд. рублей), оборонно-промышленного комплекса (70 млрд. рублей).
II. В социальной сфере:
- поддержка занятости населения (43,7 млрд. рублей),
- увеличение пособий по безработице (33,9 млрд. рублей),
- использование средств материнского капитала на погашение жилищных кредитов (26,3 млрд. рублей);
- дополнительные межбюджетные трансферты в государственные внебюджетные фонды (388,5 млрд. рублей) и субъекты РФ (150 млрд. рублей).

2020)

Необходимость реализации антикризисной программы мер

"Вынужденно консервативный" характер Бюджетного послания

Компромисс

Приоритет – социальные расходы

Ориентированность на собственные ресурсы для регионов и предприятий

Индивидуальный подход при оказании поддержки системообразующим предприятиям

Пересмотр сроков реализации ранее заявленных проектов и программ

проведение «разумной политики сдерживания рост государственных расходов» и ограничения размеров бюджетного дефицита

снижение налоговой нагрузки

повышение значимости процедурных мер в управлении бюджетом

Попытка компромисса между необходимостью стимулирования модернизации российской экономики и пополнением бюджета.

Акцент смещен в пользу первой задачи.

При этом указанные в Послании источники компенсирования выпадающих бюджетных доходов выглядят не слишком убедительно.

использование в бюджетном планировании консервативного варианта прогноза
укрупнение утверждаемой ведомственной структуры расходов
переход к программной структуре бюджета
обеспечение ритмичности исполнения федерального бюджета
повышение эффективности государственных закупок
совершенствование государственного и муниципального контроля

средств

Основные приоритетные направления выделения средств федерального бюджета:

Здравоохранение

Образование

Жилье

Пенсионная система

В перспективе создание системы долгосрочного научного и технологического прогнозирования (форсайт) => реализация системного подхода к определению наиболее перспективных направлений инвестирования (с точки зрения вклада в социально-экономическую сферу)

услуг в определенном объеме с необходимым качеством при меньшем требуемом объеме бюджетных ресурсов

Ключевые направления работ по проведению реструктуризации ФБУ:

Проведения мониторинга сети ФБУ и подготовка предложений по их реструктуризации и оптимизации

Формирования нормативов финансового и материального обеспечения АУ

Создание системы мониторинга результативности деятельности реструктуризированных учреждений

Направления повышения эффективности управления бюджетными средствами

результатам
Регламентация взаимосвязей между основными стратегическими документами:
Концепция (стратегия) долгосрочного социально-экономического развития
Основные направления деятельности Правительства России
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности
Федеральные и ведомственные целевые программы
Обоснование бюджетных ассигнований
Закон о федеральном бюджете
Организация системы управления бюджетными ресурсами на базе проектно-программного подхода (карты проектов)
Мониторинг качества оказываемых государственных услуг (разработка стандартов оказания социальных услуг и механизмов контроля за их соблюдением).

(нуждается в уточнении не реже чем раз в три года)

Вследствие отсутствия связи ДРОНДов и Сводного доклада с бюджетным процессом и в результате нововведений 2008 г. (ОБАС, ежегодный план мероприятий СБП) бюджетное планирование на федеральном уровне утратило системность и внутреннюю логику.
Представляется целесообразным упорядочить разрабатываемые плановые документы и обеспечить следующую соподчиненность между ними:

2.Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. (конкретизирует пути достижения стратегических целей, определяет показатели оценки деятельности Правительства)

3.ДРОНДы - должны отражать направления деятельности СБП по достижению целей, поставленных перед ними в Основных направлениях.

4.Долгосрочные целевые программы, детализирующие меры по достижению целей, задач и показателей оценки деятельности, заданных ДРОНДом

6.Закон о федеральном бюджете

5.Обоснование бюджетных ассигнований (ОБАС)

Существующие в настоящее время взаимосвязи между плановыми документами

ОБОЗНАЧЕНИЯ:

Предлагаемые взаимосвязи между плановыми документами

процедур (предмет конкурсов, критерии и подходы к оценке и проверке заявок)
Применение контрактов «под ключ» с фиксированными ценами и сроками
Нормативное закрепление принципов и механизмов распределения рисков и прибыли между участниками, уступки прав и др.
Типовые отраслевые соглашения по проектам ГЧП, расширение перечня секторов реализации проектов ГЧП (здравоохранение, природоохранная деятельность, электронное правительство и др.)
Информирование компаний о проектах и существующих механизмах, оперативный мониторинг реализации проектов и др.
Институты развития – координация действий, форматы взаимодействия, согласованное разделение или совместное участие в различных проектах, участие в подготовке отраслевых стратегий, программ и проектов

бюджетных расходов
Совершенствование системы управления долгосрочными инвестиционными программами
Разработка механизма повышения гибкости управления процессом реализации долгосрочной программы
Разработка инструментов повышения ответственности за принятые управленческие решения
Учет рисков при подготовке и в процессе реализации программ, в том числе инфляции в строительстве
Технологическая модернизация проектных решений (содействие распространению передовых технологических решений и актуализация строительных нормативов)
Внедрение методов оценки регулирующего воздействия (ОРВ) при разработке нормативно-правовых актов
Применение принципов конкуренции субъектов бюджетного планирования за бюджетные ресурсы при распределении предельных размеров бюджетов действующих и принимаемых обязательств
Совершенствование системы государственного финансового контроля (бюджетный контроль ФК, Росфиннадзор + внутри ФОИВ, бюджетный аудит – Счетная Палата РФ)

уточнения предмета контракта).
База данных Федерального казначейства по госконтрактам должна быть связана с эффективностью бюджетных расходов, а не ограничиваться учетными функциями (мониторинг цен, аудит эффективности расходов)
Разработать прозрачные правила корректировки цены долгосрочных контрактов в связи с инфляцией (учет проблемы цен в строительстве, ценовой benchmark).
Усовершенствовать механизмы стимулирования заказчиков к экономии бюджетных средств при осуществлении закупок, в том числе предусмотреть право заказчиков использовать всю или часть суммы экономии, полученной при размещении заказа на определенные товары, на приобретение не только дополнительного количества этих товаров, но и на другие нужды.
Регламентировать последствия признания размещения заказа недействительным по причине допущенных государственным заказчиком нарушений законодательства, в том числе предусмотреть возможность компенсации добросовестному поставщику расходов на исполнение контракта, произведенных до момента признания размещения заказа недействительным.
Повысить предельную сумму заказа, размещение которого допускается путем запроса котировок в целях сокращения затрат времени на проведение закупочных процедур.
Ввести минимальные квалификационные требования к потенциальным поставщикам.
Расширить перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставку которых может осуществляться по цене за единицу товара, работы, услуги.
Предоставить заказчику право снижать размер обеспечения заявки на участие в аукционе, если ее высокий размер может существенно ограничить конкуренцию при проведении аукциона.
Предусмотреть возможность аккредитации поставщиков (исполнителей, подрядчиков) при государственном заказчике на период действия выписки из государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), в целях облегчения доступа к участию в конкурсах и аукционах и сокращения лишнего документооборота.
Повысить обоснованность применяемых экономических нормативов при государственном задании.

6. Совершенствование закупок для государственных нужд

Направления повышения эффективности управления бюджетными средствами