Предложения по повышению эффективности расходов в сфере образования презентация

«Развитие образования» (ГПРО)
Комментарии по Основным мероприятиям ГПРО
Предложения по оптимизации структуры документа
Предложения по мониторингу выполнения ГПРО
Проблемы эффективности управления в образовании
Дополнения и предложения в проект ГПРО:
Дошкольное образование
Общее образование
Профессиональное образование

2020 года

Приоритетный национальный проект «Образование»

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности МОН

ФЦП «Русский язык»

ФЦП Развитие образования

ННШ – Президентская инициатива «Наша новая школа»

обучения, стандартов, механизмов обучения
Вопросы управления финансовыми ресурсами
Кадровые вопросы в системе образования
Проблемы поддержки детей с особыми потребностями (в том числе детей с ограниченными возможностями здоровья, сирот, из социально-неблагополучных семей и т.д.)
Поддержка талантливых детей и молодежи
Развитие инфраструктуры системы образования
Механизмы мониторинга и оценки
Интеграция в международное образовательное пространство
Ориентация системы образования на потребности рынка труда
Сохранение здоровья обучающихся
Образование военнослужащих

В документах использованы различные формулировки
Данный список носит аналитический характер

На следующем слайде показано, в каких документах встречаются указанные группы задач

финансирования в разных документах (дублирование финансовых потоков, невозможность контроля)
Затруднительно отследить прямой и конечный результат расходов бюджета
Не отражены некоторые актуальные проблемы

Разработка Государственной программы РФ "Развитие образования" до 2020 года (далее – ГПРО) направлена на решение указанных проблем.
Документ должен установить иерархию целей и систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере образования.

14 апреля 2011 (письмо МОН от 14.04.11 № МД 469/13)

тремя задачами
«Основные мероприятия ГПРО в значительной части направлены на обеспечение функционирования и развития федеральных образовательных учреждений в рамках текущего финансирования их деятельности»* - ?
Отсутствует иерархия целей, нет связи с показателями
* страница 22

в других стратегических документах в сфере образования и фактически решаемые в рамках Основных мероприятий ГПРО
Дополнить ГПРО задачей № 4 «Формирование механизмов оценки качества образования» Внести соответствующие подзадачи
В рамках каждой из четырех задач структурировать подзадачи ГПРО в соответствии с направлениями реализации, установленными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р:
Повышение доступности и качества дошкольного образования
Повышение доступности и качества общего образования
Повышение доступности и качества профессионального образования
Повышение доступности и качества дополнительного образования и переподготовки кадров
Развитие системы воспитания и дополнительного образования детей и молодежи
Раздел IV ГПРО «Перечень и краткая характеристика ФЦП и подпрограмм ГПРО» структурировать в соответствии с задачами и подзадачами ГПРО.
Указать, какие подзадачи реализуются в рамках ФЦПРО до 2015 года.

Рассмотреть целесообразность сохранения следующих мероприятий:
Основное мероприятие 6. Обеспечение реализации прикладных научных исследований и разработок в области образовании (носит служебный характер)
Основное мероприятие 8. Обеспечение реализации мероприятий ПНП «Образование», не включенных в федеральные целевые программы (Реализация ПНПО – это не конечный результат. Распределить эти мероприятия по задачам ГПРО и реализовывать в рамках соответствующих мероприятий)

Может способствовать неэффективным расходам

государственной программы»
Необходимо сопоставить показатели с задачами и подзадачами, чтобы было видно, на достижение какого результата направлены расходы
Использование 2-х видов показателей по каждой подзадаче:
Показатель конечного результата
Показатель эффективности расходов
Корректировка задач и подзадач ГПРО по итогам мониторинга (скользящий характер программы):

система оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования приводит к большим транзакционным издержкам на сбор показателей. Дает недостаточно информации для принятия управленческих решений. Продуцирует неэффективные расходы на борьбу с «сокрытием» неэффективных расходов.
Оценка результативности и эффективности реформ в сфере образования. Действующие системы мониторинга не отвечают на вопрос о том, к каким конечным социально-экономическим результатам ведут реформы в отрасли. В образовании полностью отсутствует механизм оценки результатов вмешательств и инвестиций в систему.
Неэффективность региональных и муниципальных программ. Наличие большого числа стратегических документов федерального уровня, дублирующих друг друга, приводит к тому, что региональные и муниципальные документы в сфере образования в недостаточной степени отражают проблемы своей территории, а ориентированы на достижение федеральных приоритетов, несмотря на разграничение полномочий. Это приводит к неэффективному использованию ресурсов, как бюджетных, так и административных.
Проблема обеспечения равных условий доступа государственных и негосударственных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию, не нашла отражения в целях и задачах действующих стратегических документов и проекте ГПРО

Не вошли в ГПРО

шагом вперед, субъекты образовательной политики осознали значение анализа и оценки информации, активно стремятся к улучшению показателей
Есть возможности для улучшения системы:
Избыточное число показателей приводит к высоким транзакционным издержкам на сбор этих показателей, затрудняет их анализ, обработку и принятие управленческих решений по результатам обработки
Показатели конечного результата (напр., удовлетворенность качеством образования) не соотносятся с затратами – неизвестно, сколько стоит результат
Показатели, характеризующие ход реализации институциональных реформ, действительно характеризуют только процесс проведения реформы, но никак не ее результат (доля учреждений на подушевом финансировании и на новой системе оплаты труда).
Некоторые показатели нуждаются в корректировке:

Случай из практики. В одном богатом городе узнали, что расходы на уборщиц в школах – неэффективны. Проведен анализ разных вариантов решения проблемы. Теперь там будет создана коммерческая клининговая фирма, которая заберет уборщиц себе в штат, и будет всегда выигрывать тендеры на уборку школ. Эффективно?

Может способствовать неэффективным расходам

затраты на реформы?
Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (Показатели, отражающие ход институциональных реформ:
Доля школ, переведенных на нормативное подушевое финансирование
Доля школ, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда
это только прямые результаты
Мониторинг «Наша новая школа»:
Количество учреждений на разных системах оплаты труда (4 варианта систем)
Структура заработной платы учителей
Структура персонала учреждений
Расходы на оплату труда
Это только прямые результаты

Почему затраты на реформы не сопоставляются с конечными результатами?

реформа (учителя, ученики, система)
Определить цели реформы (желаемое состояние целевой аудитории)

При проведении реформы на первом этапе выделяется экспериментальная и контрольная группа регионов (где проводится и где не проводится реформа)
По итогам реформы характеристики экспериментальной и контрольной групп сравниваются для выявления того, какие изменения вызваны реформой, а какие являются результатом естественного прогресса отрасли или воздействия других внешних факторов
Сопоставление полученного результата с произведенными затратами позволяет принимать решение о целесообразности продолжения реформы
Предлагается применение описанной методологии к предлагаемым в ГПРО реформам

А какие изменения произошли в регионах, где не было реформы?

неэффективным расходам

Дополнительные штатные единицы на подготовку отчетности по всем стратегическим документам
Итоговая отчетность дублируется,
Т.к. в разных
документах
одинаковые
проблемы

(муниципальное задание) должно размещаться в частном секторе через конкурсные процедуры. Но сейчас невозможно организовать закупки в пользу третьих лиц (обучаемых)
Если дать государственное (муниципальное)задание частной фирме, а своему учреждению – не дать, тогда учреждение не сможет заплатить налоги с имущества
Отсутствует правовая база предоставления государственных и муниципальных заданий частным организациям

20 лет было закрыто или перепрофилировано более 40 тысяч детских садов – т.е. практически половина существовавших на начало 1990-х годов учреждений. Органы местного самоуправления неоднократно отмечали правовые проблемы с возвращением зданий.
Развитие вариативных форм дошкольного образования задерживает отсутствие правовой базы функционирования семейных детских садов и участия частного сектора в предоставлении услуг дошкольного образования.

Дополнения в ГПРО

детских садов является проблемой муниципалитетов.
Муниципалитеты не имеют ресурсов для возвращения зданий:
недостаток квалифицированных юристов
сложности при обмене информацией с федеральными органами государственной власти
Не возвращая потерянные здания, муниципалитеты требуют денег для нового строительства.

Необходимо:
1. На федеральном уровне инициировать проведение инвентаризации переданных зданий детских садов, выявить нарушения.
2. Подготовить методические рекомендации муниципальным образованиям по возвращению зданий (или образовать консультационный орган для юристов муниципальных образований).

В ряде случаев, особенно, в малых и моногородах, расходов на новое строительство можно избежать, если своевременно оказать консультационную поддержку муниципалитетам.

Где 40 тыс. зданий?

нет правовой базы предоставления им финансирования из бюджета

Решения:
Создать правовую базу предоставления муниципальных заданий частным детсадам
В регионах есть практика возмещения затрат семьям вместо предоставления бесплатного дошкольного образования – она нуждается в распространении

Для развития вариативных форм дошкольного образования нужна правовая база
Представленный на общественное обсуждение новый проект Закона «Об образовании» не содержит необходимого понятийного аппарата и механизмов

Проблема:
Семейные детские сады существуют, но без правовой базы, это отмечено Президентом России
В проекте нового Закона «Об образовании»– частично переписано старое Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении

Решения:
Доработка проекта нового Закона «Об образовании»:
Вместо перечисления видов организаций закрытым списком в федеральном законе – общая формулировка и открытый перечень

вызывает несовершенство используемых тестовых инструментов. В тоже время внедрение ЕГЭ создало основу для сравнения результатов учащихся и как управленческий инструмент ЕГЭ необходим, вопрос в направлениях его совершенствования.
Действующая сеть образовательных учреждений общего образования остается избыточной и неэффективной. Эксперты приводят следующие данные о расходах в расчете на 1 школу: среднее по России 13,45 млн. руб., уровень дифференциации 12,6 раз. Превышение нормативной потребности в сетях 15-20%.
Отсутствие притока молодых педагогов связано с несовершенством применяемых форм стимулирования учителей. МОН ориентировано на поднятие средней заработной платы, тогда как необходимо поднять стартовую заработную плату для молодых кадров. Это можно сделать в рамках имеющихся средств.

Отсутствие самостоятельности руководителей общеобразовательных учреждений. Директор школы находится в прямой зависимости от учредителя и может быть уволен в любой момент. Это порождает ситуацию, когда директор школы не может самостоятельно принимать управленческие решения.
Проблемы реализации прав детей с ограниченными возможностями здоровья упомянуты только в ДРОНДе МОН РФ и в виде общей формулировки заявлены в проекте ГПРО. Однако не рассмотрены проблемы финансирования инклюзивного образования, речь идет только о дистанционном образовании и образовании в специальных (коррекционных) учреждениях.

Дополнения в ГПРО

инструмент ЕГЭ необходим, вопрос в направлениях его совершенствования.
Основное недовольство родителей и учителей вызывает несовершенство используемых тестовых инструментов.

В Великобритании оценивается не абсолютное значение баллов, набранных учеником, а прогресс ученика (то есть увеличение его личной успеваемости за определенный период).
США также внедряют оценку прогресса.
Предлагается включить в перечень мероприятий ГПРО совершенствование инструментария ЕГЭ и разработку инструментария оценки, обеспечивающего возможность оценивать прогресс учащихся.
Прогресс учащихся = результат работы системы образования, его можно измерить и сопоставить с затратами

Прямой результат: разработанный инструментарий успешно прошел профессиональную и общественную экспертизу.
Конечный результат: ЕГЭ адекватно отражает уровень подготовки выпускников школ к переходу на следующий уровень образования.
Показатели: Корреляция результатов ЕГЭ и средней оценки по итогам первого года обучения в учреждении профессионального образования.

сектора в экономике»:
создание интегрированного социального учреждения в малонаселенных районах.
учреждения, которое может объединять в себе несколько учреждений
Для этого эксперты предлагают:
разработка ФЗ «Об интегрированном государственном (муниципальном) социальном учреждении»,
разработка Типового положения,
внесение соответствующих изменений в действующее законодательство
новые коды бюджетной классификации

А что сейчас мешает в одном здании иметь несколько учреждений?

Альтернативный подход:
развитие школ-ступеней
система, когда отдельно учатся ученики начальной, отдельно общей школы и отдельно – старшеклассники.
начальные школы можно совмещать с детскими садами,
школы для старшеклассников с учреждениями среднего профессионального образования.

Эта система требует методического обеспечения и обмена опытом,
Но не требует реформ федерального законодательства

Может способствовать неэффективным расходам

стартовая зарплата
Не собирались изначально – шли за дипломом и отсрочкой от армии
Не умеют и боятся работать с детьми

Учителя-пенсионеры не уходят из школы:
Низкая пенсия
Пропадет ощущение востребованности

Подход МОН:
Увеличение средней зарплаты
Использовать старшее поколение в качестве наставников, т.е. включать в педагогическую нагрузку работу с молодыми педагогами
Это приведет к росту зарплат педагогов старшего поколения

Альтернативный подход:
Увеличение не средней, а стартовой зарплаты, с ростом стажа – небольшой рост (средний размер фонда оплаты труда не меняется)
Учить в педвузах за счет бюджета – в обмен на обязательства отработать в школе три года
По достижении пенсионного возраста – переводить учителей в статус наставников для молодых педагогов

Может способствовать неэффективным расходам

по внедрению реформ на практике:
Общественно-государственное управление
Планирование бюджета учреждения (автономного и бюджетного)
Привлечение внебюджетных средств
Нужно поддержать руководителя, иначе он не сможет обеспечить реализацию реформ

Проблемы:
Часть 2 ст. 278 Трудового кодекса РФ (ТК РФ) предусматривает дополнительное основание для прекращения трудового договора с руководителем организации по решению учредителя
Директор школы – в полной зависимости от учредителя – нет возможности принимать самостоятельные решения
У директора нет ответственности за муниципальное задание – стимулируется четкое выполнение указаний учредителя

Решения:
В отношении руководителей ФГУП принято Постановление Правительства РФ от 16.03.2000 N 234: «Решение о расторжении трудового договора с руководителем унитарного предприятия в соответствии с пунктом 2 статьи 278 ТК РФ принимается после предварительного одобрения его аттестационной комиссией» - аналогично сделать для руководителей других учреждений
Делать муниципальное задание приложением к договору с директором (изменения в ТК РФ)

Может способствовать неэффективным расходам

проблемы реализации прав детей с ограниченными возможностями здоровья
Реализация программы «Доступная среда» снимет ряд инфраструктурных ограничений
Проблемы связаны с человеческим фактором

потребность совершенствования системы прогнозирования спроса на работников различных категорий. Ориентация МОН на поиск некой идеальной системы прогнозирования, не отвечает вызовам инновационной экономики, которая, по мнению В. Мау, требует самоориентирующихся специалистов.
Существует 2 основные проблемы системы повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования: отсутствие рынка услуг и отсутствие связи направлений повышения квалификации и целей развития образования (на всех уровнях).
Проблема внедрения образовательного кредитования рассматривается МОН с точки зрения доли обучающихся в кредит. Цель развития системы образовательного кредитования состоит в оптимизации государственных расходов на предоставление профессионального образования. Развитие образовательного кредитования необходимо рассматривать не как итог какой-то деятельности, а как механизм задачи повышения доступности услуги и эффективности расходов

Привлечение средств частного бизнеса в государственную систему профобразования осложнено отсутствием интереса бизнеса. Но бизнес заинтересован в квалифицированных кадрах и готов оплачивать их обучение. Возможна экономия бюджетных средств.
Проблемы привлечения иностранных студентов связаны с несовершенством инфраструктуры, ксенофобией, недостаточным количеством программ на английском языке.
Сокращение числа непрофильных вузов. Министр образования А. Фурсенко заявил следующие целевые установки: из существующих более чем 1000 вузов реально конкурентоспособными являются порядка 150; в масштабах страны должно остаться до 50 университетов, а вузов - 150-200 максимум. При этом в проекте ГПРО не указано таких задач, отсутствуют механизмы отбора вузов.

Дополнения в ГПРО

поступающих в вуз, через 6
лет, когда они закончат
бакалавриат и магистратуру, 40%
или 50% будут работать по
специальности, которая до их
поступления в вуз просто не
существовала, и скорее всего,
именно они будут успешны,
потому что именно они будут
попадать в инновационные
сектора»

Подход МОН:
«контрольные цифры приема должны определяться на основании прогнозной потребности в специалистах»
Это верно только в краткосрочном периоде
Опасность:
Невозможно предсказать потребности инновационной экономики
Выпускники должны быть готовы ориентироваться самостоятельно

Поэтому необходимо ставить целевую установку не как поиск ответа на вопрос «какие специальности нам готовить?», а «как подготовить человека, который сориентируется в инновационной экономике»

Может способствовать неэффективным расходам

Проект ГПРО предусматривает:
Обновление стандартов образования, вариативность образовательных программ
Интеграцию научной и образовательной деятельности, обновление сети
Участие работодателей и многое другое
Предлагается включить это направление в перечень задач ГПРО и предусмотреть соответствующие показатели:
Конечного результата
Эффективности расходов

Доля выпускников, трудоустроившихся не позднее завершения первого года после выпуска, в общей численности выпускников соответствующего года
Показатель отражает:
результативность системы профессионального образования
Показатель не отражает:
уровень заработной платы, на которую трудоустроились выпускники,
эффективность затрат, которые были произведены при подготовке выпускников

Важно:
Выявить учебные заведения, которые (в рамках подготовки по одному направлению), добились более высоких показателей трудоустройства и зарплат при более низких затратах.
Предлагается показатель:
Отношение числа выпускников, трудоустроенных в первые пять лет на рабочие места с заработной платой выше средней по экономике в регионе трудоустройства, к расходам бюджета на предоставление профессионального образования.

Отсутствие рынка образовательных услуг в сфере повышения квалификации и переподготовки работников образования.
Решение:
Закрепление за учителем (руководителем) денежных средств (ваучер на повышение квалификации) - имеется региональный опыт
Предоставление возможности выйти на рынок новым игрокам: вузам, школам бизнеса
Ведущие общеобразовательные школы могли бы предоставлять услуги повышения квалификации учителям других школ
Ограничения: общеобразовательная школа не может реализовывать образовательные программы повышения квалификации.

Проблема 2. Отсутствие связи направлений повышения квалификации и целей развития образования.
Подход МОН:
закрепление в структуре норматива финансирования доли расходов на повышение квалификации;
Увеличить число часов повышения квалификации
Альтернативный подход:
Не увеличивать число часов
Повысить качество – проводить повышение квалификации на базе конкретного учреждения образования, где работает обучаемый
Перестать «накачивать» деньгами Институты повышения квалификации с устаревшими программами

Может способствовать неэффективным расходам

используются следующие показатели результативности системы подготовки кадров в образовании:
количество проведенных преподавателем* учебных часов;
количество разработанных учебных программ и учебно-методических материалов;
количество публикаций преподавателей в региональных и федеральных изданиях;
участие преподавателей в научно-исследовательских проектах;
удовлетворенность слушателей курсами повышения квалификации.
Эти показатели видятся не совсем корректными, так как лишь опосредованно связаны с конечным результатом повышения квалификации - ростом профессиональной компетентности педагога.

Аттестация преподавателя в настоящее время зависит от количества набранных часов курсов повышения квалификации.
Процесс повышения квалификации и аттестация должны быть независимыми друг от друга. Во время аттестации должно проверяться, соответствует ли учитель квалификационным характеристикам, а не факт прохождения курсов повышения квалификации.

* преподавателем, который прошел курсы повышения квалификации

Показатель прямого результата повышения квалификации – количество часов. Этот только показатель для планирования затрат.
Показатель конечного результата должен отражать качественные улучшения в работе педагога.
Международное сравнительное исследование TALIS предлагает разработанный инструментарий оценки
Показатель эффективности расходов: Отношение затрат на повышение квалификации к результатам TALIS или аналогичного российского исследования

Может способствовать неэффективным расходам

* TALIS - Исследование преподавания ОЭСР (Teaching and Learning International Survey)

образование (отчисление, декрет, болезнь) – повышают ставки кредитования
Образовательный кредит дается не единовременно, а «по семестрам» - вузы не могут принять плату за обучение сразу за весь срок:
Правовые ограничения
Вузы минимизируют инфляционные риски
В результате – очень высокие ставки кредитования

Кредитование – это не самоцель, а механизм повышения эффективности бюджетных расходов и доступности услуг
Развитие образовательного кредитования должно снизить нагрузку на бюджет

Реализация мер по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов отмечена в проекте ГПРО. Однако в 2000 г., 2004 г., 2006-2009 гг. – были неоднократно сделаны попытки проведения в разных формах эксперимента по развитию образовательного кредитования, которые пока не дали результата.

Возможные решения:
Государственное страхование образовательных кредитов (в обмен на снижение ставок)
Государственное возмещение кредита, при условии трудоустройства выпускника на госслужбу (или в приоритетную отрасль) на определенное число лет

Значение показателя ГПРО:
12% студентов обучаются в кредит к 2020

образования?

Проблема:
По ряду специальностей требуются дорогостоящие материалы, закупку которых в необходимом количестве государство не может профинансировать в рамках образовательного стандарта
например, аргон необходим для подготовки сварщиков

Схема может быть реализована
через многосторонние договора
(учреждение – студент – работодатель), но
Бизнес не заинтересован:
Отсутствуют механизмы контроля за использованием денежных средств, переданных образовательному учреждению
Низкое качество подготовки выпускников
Квалификационный сертификат поставщиков оборудования и услуг (например, учебного центра «Bosch» или «Ford») ценнее свидетельства НПО, СПО или диплома вуза

иностранных студентов (общежития)
Имеют место случаи нетолерантного отношения к представителям других национальностей в образовательных учреждениях РФ, а также в России в целом (ксенофобия).
Преподавание на русском языке, отсутствие программ на английском языке
Дипломы отечественных вузов не котируются за рубежом, практически не выдаются дипломы международного образца (или зарубежных вузов)

Решения:
Инвестиции в развитие инфраструктуры федеральных университетов (предусмотрено в ГПРО)
Борьба с ксенофобией в студенческой среде в рамках возможностей системы образования
Стимулирование подготовки англоязычных программ – на уровне систем оплаты труда и отчетных показателей
Стимулирование вузов, ведущих международную деятельность

Показатель ГПРО:
Увеличение доли иностранных студентов, обучающихся в России до 5%
Доход от иностранных студентов – не менее 5% объема финансирования высшего образования

работу, но юридически станут филиалами. Ситуация не изменится, показатель будет выполнен.
В ряде субъектов РФ останется по 1 вузу. В отсутствие механизма предоставления государственного задания частным вузам – это будет монополия.

Решения:
Целью оптимизации должно быть не сокращение числа вузов, а сокращение расходов на неэффективные вузы.
Для этого необходимо разработать механизмы выявления эффективных вузов
Одновременно с оптимизацией числа вузов, финансируемых из бюджета, необходимо создание механизма финансирования из бюджета обучения лучших студентов в коммерческих вузах за государственный счет:
предоставление госзадания частным вузам

Министр образования А. Фурсенко заявил следующие целевые установки:
В масштабах страны должно остаться до 50 университетов, а вузов - 150-200 максимум.
В проекте ГПРО не указано таких задач, отсутствуют механизмы отбора вузов.