Национальный институт стратегических исследований Кыргызской РеспубликиРЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ презентация

управления на уровне
«Правительство – Министерство – Подведомственные организации – Территориальные организации – Местное самоуправление»


Асанакунов Б.Д.
г.Бишкек-2014

КР.

Проблемы и возможности функционального анализа государственных органов в условиях реформирования

Концептуальные подходы к реформированию государственного управления

Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг

Повышение открытости и подотчетности органов государственной власти и местного самоуправления

Приложение 1.
Краткая методология организации функционального анализа

инструментов и источников информации, включая следующие:
анализ нормативно-правовых актов КР (около 50);
публикации, отчеты и анализы независимых исследователей и институтов;
информация из средств массовой информации – выступления, новости, и др.
Изучение и анализ позитивных и негативных результатов реформирования государственного управления станут ориентиром для дальнейших мер на следующих этапах развития государственного и муниципального управления.

введением института президента (1990 г.) и принятием Закона РК «О Кабинете министров» (1991 г.).
Реформе государственного управления способствовали принятые концептуальные документы и НПА:
«О Стратегии реформирования системы госуправления КР» (2004г.),
«Об оптимизации структуры государственных органов КР» (2005 г.)
«О концептуальных подходах к реорганизации системы АТР КР» (2007 г.).
Законы КР за период 2004-2011гг.
06.02. 2004г. №10; 27.09. 2005г., №153; 06.02.2007г. №12;
09.06.2008г. №112; 22.10 2009г. №283;
ППКР 23.11. 2011г. №1452.

За последние 2 года структура исполнительных органов госуправления регламентировалась НПА (Постановлениями ЖК КР и Правительства КР).

пра­ви­тель­ст­ва, а также пра­во­ох­ра­ни­тель­ных и су­деб­ных ор­га­нов.

Ад­ми­ни­с­т­ра­ция пре­зи­ден­та была уп­разд­нена и вме­с­то нее был со­здан ин­сти­тут пре­зи­ден­та:  
Аппа­рат пре­зи­ден­та КР,
Се­к­ре­та­ри­ат пре­зи­ден­та КР,
ЦАРИИ,
Го­ссо­вет­ник пре­зи­ден­та КР по во­про­сам обо­ро­ны, без­опас­но­с­ти и пра­во­по­ряд­ка
Го­су­дар­ствен­ный ми­нистр ино­с­т­ран­ных дел КР.

Со­вет без­опас­но­с­ти -как от­дель­ный кон­сти­ту­ци­он­ный орган был уп­разд­нен

Совет РК принял Закон «О МСУ в Республике Кыргызстан».
4 марта 1992г. Жогорку Кенеш принял в новой редакции Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан».
В феврале 1995г. состоялись выборы населением мэра г. Бишкек. Упразднена Бишкекская горгосадминистрация и создан новый исполнительно-распорядительный орган - мэрия.
20 марта 1996г. принят очередной Указ Президента КР «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и МСУ».
введен институт губернаторства области как высшего должностного лица.
в селах и поселках созданы исполнительно-распорядительные органы – 460 айыл окмоту.

Законы КР:
«О МСУ и местной государственной администрации», (2001г.).,
«О муниципальной собственности на имущество», (2002г.)
«О судах аксакалов» (2002г),
«Национальная стратегия децентрализации госуправления и развитие МСУ в КР до 2010года» , (2002г.)
«О финансово-экономических основах МСУ» (2003г.),
«О жамаатах»,
«О муниципальной службе» (2004 год).
«О МСУ и местной государственной администрации» (2008г.)

новой Конституции КР (2010 г.) и Закона КР «О МСУ» (2011 год)
Третий этап характеризуется новыми принципами выборности депутатов местных кенешей и глав исполнительных органов МСУ, включая выборность депутатов городских кенешей по пропорциональной системе с участием политических партий.
В декабре 2013 года постановлением Правительства КР утверждена новая Программа развития МСУ на период 2013-2017 годы.

инициативе Совета Европы в 1985 году и является одним из главных источников муниципального права европейских государств и намечает пути развития МСУ в современной Европе.
Статья 2 устанавливает, что «принцип МСУ должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции»,
Статьи 3 содержит классическое определение МСУ.
Статья 4 устанавливает основные полномочия органов МСУ в конституционном или ином законодательном порядке.
Статья 5 посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется МСУ. Изменение границ территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума.

органами МСУ право самостоятельно определять собственную административную структуру, устанавливает основы муниципальной службы.
Условия работы избранных представителей МСУ в обеспечении свободного выполнения ими своих функций (статья 7, пункты 1,2,3) и административного контроля над деятельностью исполнительных органов МСУ (статья 8, пункт 1,2,3).
Статья 9 посвящена финансовым вопросам МСУ. Данные нормы не вполне соответствуют Европейской хартии.
За органами МСУ признается право на сотрудничество и право создания муниципальных ассоциаций, что указывается в статье 10.
Статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту.

свидетельствует о недостаточности проводимых преобразований и о неадекватных подходах к реформе.
Министерства и ведомства продолжались то укрупняться, то дробиться. Функции передавались от одних государственных органов другим.
Менялось количество госорганов, но не происходило ощутимого повышения качества их работы в управлении процессами социально-экономического развития страны.

Инструментом измерения качества функционирования управленческих структур и подходов государственного управления служит функциональный анализ.

функций, которые заявлены в их Положениях – выявлялись дублирующие функции и были попытки сокращения численности и расходов. Эффект незначителен и носил временный характер;
Восстановление (увеличение) численности аппаратов в больших объемах, чем до реформирования. Появлялись новые функции, обосновывались новые расходы;
Качество предоставляемых госорганами услуг падало, снижался и управленческий потенциал самих государственных структур.
Причиной таких явлений стали отсутствие глубокого анализа целей, задач и функций государства в рассматриваемой сфере.
Не происходило перераспределение функций между государством и другими структурами общества с учетом рыночных преобразований и демократизацией управления.

этапа функционального анализа в органах госуправления и мерах по дальнейшему продвижению административной реформы в КР».
ППКР от 05.03.13г. №109 «О функциональных и структурных изменениях в системе государственных органов исполнительной власти КР». В ходе формирования новой структуры Правительства были преобразованы три министерства, образованы три госагентства, а пяти министерствам и трем госагентствам были переданы в ведение дополнительные функции.

на результат, осуществлялся на сопоставлении фактических функций и задач, которые были прописаны самими госорганами в различных НПА.
По результатам анализа не была проведена оценка влияний изменений в структуре и функциях госорганов на улучшение социально-экономического положения в стране.
Медленно происходила децентрализация управления внутри самого МСУ, принятие решений недостаточно открыты для населения.
Методика проведения ФА не была закреплена нормативным правовым актом Правительства либо Администрации Президента.
ФА проводился не в полной мере с соблюдением всех этапов и последовательности на различных его стадиях.

управления
Реформа функций и структуры исполнительной власти
Реформа административно-территориального устройства государства
Разграничение полномочий и предметов ведения между центральной властью и муниципальными органами власти
Реформа государственной службы
Формирование единых подходов к регулированию государственных и муниципальных отношений
Антикоррупционная политика государства

развития на основе принятых концептуальных и стратегических документов
Серьезным тормозом прогресса страны является сохранение системы государственного управления, не в полной мере отвечающей требованиям времени.
Имеет место неустойчивость архитектуры системы государственного управления.
Структура новых органов власти формируется в отсутствие четкой политики развития соответствующей сферы.
Слабая проработанность правовых актов управления и недостаточная подготовленность исполнительной власти для решения новых задач на основе новых подходов.

ввел институт полпреда Правительства
Принято ППКР «О полномочном представителе Правительства КР» от 17 июля 2012 года №506;
Распоряжением Премьер-министра КР от 30.08.2012г. №631 были утверждены Типовое положение об аппарате полпреда, структура и штатное расписание
Численность сотрудников обладминистраций было сокращено почти наполовину.
Масштабные изменения коснулись отраслевых отделов.

в КР» от 04.07.07г. № 333

1-й этап (2007-2008гг). Ликвидированы многие областные структуры управления, но затем отдельные из них трансформировались в межрегиональные структуры управления, а некоторые из них были восстановлены.
2-й этап (2009-2010гг) на основе структурного анализа функций позволил бы вплотную подойти к укрупнению АТЕ, посредством объединения отдельных районов и айылных аймаков. Укрупнение коснулось только 13 А/А
3-й этап (2010-2011гг) переход от 4-х уровневой системы управления к 3-х уровневой на основе перераспределения задач и функций.

Указ не был реализован и в январе 2010г. был признан утратившим силу.

полпреда Правительства в регионе, упразднение районных кенешей, преобразование поселков городского типа. Реализовано.
2-й этап (2013- 2014гг.).Предусматривал укрупнение айылных аймаков.
3-й этап (2015-2017гг.) предусматривал укрупнение районов, а также оптимизация органов управления на областном уровне.

В октябре 2013г. Правительство внесло изменения в действующую Концепцию, где сроки оптимизации айылных аймаков и районов были перенесены на более поздние сроки.

в КР основывается на разграничении функций и полномочий государственных органов и органов МСУ (ст.3)
Закон «О МСУ» определил полномочия между государственными органами и органами МСУ через понятия «вопросы местного значения» и «делегированные государственные полномочия».
Закон «Об образовании» наделяет органы МСУ на решение ряда вопросов, требующих не свойственных финансовых вливаний с бюджета МСУ.
Помимо этого многими отраслевыми законами на МСУ возлагаются новые полномочия без финансового подкрепления.

от 11.08.2004г.,№114 и создание Агентства по делам госслужбы.
Закон «О муниципальной службе» (2008 г.)
Указы Президента КР:
«Стратегия реформирования государственной кадровой службы».
«О Концепции модернизации государственной службы КР» от 20.06.2011г., № 146.
Национальная стратегия устойчивого развития КР на период 2013-2017 годы» от 21.01.13г., № 11
«Об утверждении Реестра государственных должностей и Реестра муниципальных должностей» от 26.06.13г.

государственных и муниципальных служащих
Обучение государственных и муниципальных служащих.
Формирование единых подходов к регулированию государственных и муниципальных служебных отношений
Передача вопросов ведения муниципальной службы ГКС создали соответствующие предпосылки к формированию единых подходов к регулированию государственных и муниципальных служебных отношений.

Реформа государственной и муниципальной службы

в деятельность хозяйствующих субъектов
низкая зарплата госслужащих
Основные недостатки ранее принятых антикоррупционных мер было отсутствие политической воли руководства страны, компетентного органа по координации и мониторингу исполнения и, как следствие, невозможность определить, в каком объеме были выполнены те или иные мероприятия.

на себя обязательство  привести национальное законодательство в соответствие  с Конвенцией ООН.
После  ратификации Конвенции ООН против коррупции в Кыргызстане Указом и. о. Президента КР от 21.06.2005г. принята первая Государственная стратегия борьбы с коррупцией.
Начиная со 2-й половины 2007г. Происходит постепенное сворачивание антикоррупционной политики.
Аналогичную участь постиг УПКР «О Национальной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике» от 11.03.2009 г. N 155.

Антикоррупционная политика государства

Госкомитете национальной безопасности КР.
УПКР «Государственная Стратегия антикоррупционной политики КР и мерах по противодействию коррупции» от 2.02.2012г
УПКР «О мерах по устранению причин политической и системной коррупции в органах власти» от 14.12.2013г.
Проведенный анализ показывает: всякий раз, когда менялась власть, были призывы  к бескомпромиссной борьбе с коррупцией и обещания руководства уменьшить коррупцию в стране.

Антикоррупционная политика государства

муниципальных услуг
ППКР от 31.03.2011г. №129 «О порядке формирования единого систематизированного реестра (перечня) государственных услуг, предоставляемых физическим и юридическим лицам государственными органами исполнительной власти и бюджетными учреждениями»
ППКР от 10.02.2012г. № 85 «Об утверждении Единого реестра (перечень) государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями».

услуг» от 03. 09. 2012г. N 603 утвержден Типовой стандарт госуслуг и Инструкция по разработке стандарта госуслуг
Стандарт госуслуг – это типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги (работы), оказываемой (выполняемой) за счет бюджетных средств любым поставщиком независимо от его организационно-правовой формы.
Стандарт качества определяет минимальный гарантированный уровень качества услуг и работ, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, оказываемых и выполняемых за счет бюджетных средств поставщиком услуг на соответствующей территории.
Определение требований к качеству услуг (работ) с помощью стандартов позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (работ).

качественных и доступных услуг населению относятся:
сокращение количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг;
организация деятельности по полному информированию граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг;
оптимизация получения заявителями услуг, в предоставлении которых участвуют совместно органы государственной власти и органы МСУ на основе соглашений между этими органами

целях внедрения в практику форм взаимодействия госорганов, органов МСУ и институтов гражданского общества, а также обеспечения прозрачности процедур принятия решений и их реализации с учетом интересов общественности, принят УПКР «О совершенствовании взаимодействия органов государственного управления с гражданским обществом». 29.09.2010г. №212

ОНС как общественные площадки созданы во всех госорганах