Качество власти: измерение и оценка – потребительский подход презентация

независимых исследований

info@grany-center.org

Круглый стол с участием муниципальных и государственных служащих

Киров, 7 октября 2009 года

самостоятельное направление «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» (Раздел II, Цели и задачи административной реформы)

В рамках мер по повышению эффективности предполагается изменение отношений органов исполнительной власти (ОИВ) и пользователей их услуг, а также оценка эффективности административной реформы по уровню удовлетворенности граждан и организаций

На старте реформы только 14% граждан, обращавшихся в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества (по данным ФОМ). В 2008 году этот показатель должен был составить 50%, в 2010 – 70%

Реформирование государственного и муниципального управления:

Поле взаимодействия ОИВ, МСУ и гражданских организаций

Только граждане могут реально оценить адресованные им услуги и функции

Привлечение для оценки работы ведомства заинтересованных и информированных групп дает информацию о реальных результатах

Соответственно, выявляются оценки, невозможные в системе государственной отчетности и статистики

При этом методы общественного наблюдения исключают прямое вмешательство в деятельность ФОИВ

и РФ)

Исследования предпочтений получателей госуслуг положены в основу 3 методического комплекса АР на федеральном уровне.
Результаты экспертиз и мониторингов рассматривали на 5 заседаниях Правительственной комиссии по АР и на других значимых площадках. Экспертиза регламента ФРС признана модельной и входит в рекомендательный перечень материалов комиссии;
Органы власти ряда регионов, МЭР и ФАС консультируются по вопросам взаимодействия с получателями госуслуг в рамках адмреформы
Результаты пилотного проекта по возможностям влияния получателей государственных услуг на их производство входят в Кодекс лучшей практики в материалах Всемирного банка;
Подходы к проведению независимого мониторинга ОИВ одобрены Комиссией по результативности (Комиссия Жукова ) и рекомендованы к применению всеми ОИВ

в конце сентября - начале октября 2009 года
Эксперименты осуществлялись в отношении 5-ти регламентов
Дополнительно тестировалось 4 жизненные ситуации
Исследователями выступали физические лица, 4 человека, без специальных навыков

Метод: «контрольная закупка»
- эксперимент по непосредственному и анонимному прохождению административных процедур гражданами и организациями с целью получения государственных услуг
Изучаем, как устроена административная жизнь, глазами простого человека

Не обеспечен свободный доступ к местам предоставления государственных услуг

Не обеспечено должное качество мест предоставления услуг и исполнения функций

Регламентация стерилизует и усредняет нормы и действительность

Недостаточная среда поддержки компетентности чиновников

бумаги и придти на Уральскую, 1.
- Ой, а где это? Как я могу до туда добраться?
- Что не знаете, где Уральская? На Филейке. На чем будете добираться?
- Ну вообще-то я планировала на машине.
- Тогда ориентир магазин «Алло»
- Хорошо. А можно узнать вашу фамилию?
Секундная пауза…
- А с какой целью вы спрашиваете мою фамилию? Я что Вам не полную информацию дала?? (у человека паника)
- Нет, ну почему же, наоборот, очень даже полную, просто хочу узнать вашу фамилию.
- Фамилию я свою не скажу. Если хотите познакомиться – приходите лично. Каб. 210.
После чего повесили трубку…

Личный визит в Налоговую инспекцию:
…сотрудник работал качественно, а главное - быстро. Все наше с ним общение состояло в нескольких минутах. Выслушав мою историю о потерянном ИНН, он выдал мне 2 бумаги для заполнения. В целом, оставил о себе приятное впечатление, как о компетентном сотруднике и просто доброжелательном человеке. К сожалению, бейджа на нем не было - не могу сказать как его звали…

и
ребенка

Банкомат

Пандус

Заплатить штраф ГИБДД:

С вечера 27.09 до утра 29.09 на улицах города Кирова был замечен всего 1 сотрудник ДПС.

«Город Киров, ул. Азина 80
Переходя дорогу в неположенном месте (совсем неположенном – через газон, посередине дороги, далеко от светофора или пешеходного перехода) в непосредственной близости к сотруднику ДПС (4-5 метров) двое молодых человека НЕ БЫЛИ остановлены сотрудником ДПС, несмотря на то, что данный сотрудник ДПС проводил глазами молодых людей через дорогу».

10
Женщина в камуфляже
проводила к директору
У дороги зебра, знак

Школа № 28
Охранника увидели,
когда уже выходили из школы
У дороги светофор, зебра

Гуманитарная гимназия
Пустили, записав
в книге посетителей
У дороги никаких знаков

Школа № 56
Пустили
по предъявлении
паспорта
У дороги зебра, светофор

Школа № 18
Пустили, уточнив
время встречи
У дороги зебра
Киоск с пивом и табаком

Школа № 24
Пустили, услышав
пароль «К директору»
У дороги светофор
Киоск с пивом и табаком

Нужны общие правила не запрета, а доступа в школы

«Город Киров» (Городская дума)
Молодежное правительство Кировской области
28 страниц департаментов и управлений Правительства Кировской области
54 личные страницы депутатов 4 созыва Законодательного Собрания
2 блога губернаторов Никиты Белых и Олега Чиркунова

на предмет соответствия требованиям Закона РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Закон вступает в силу с 1 января 2010 г.

сложно внедрить
единый универсальный перечень информации,
обязательной к размещению

Электронная недосягаемость служащих
(гос.людей)
Из 54-х депутатов ЗС Email был указан только
у одного (точнее у его помощника).
Email нет у городских депутатов, отделов и
Управлений администрации города,
заместителей главы администрации города,
общественных приемных главы, даже у отдела
обращений граждан администрации города

Сайты органов власти слабо используют
все возможности ресурсов
Крайне мало файлов для скачивания (бланки,
заявления, образцы документов), все это люди
могут скачивать и готовить документы
дистанционно.
Отсутствует сопроводительная информация
Нужно повышать полезность ресурсов

Информационно-коммуникационная среда
органов власти капсулирована
Сайты органов власти плохо выходят на уровень
межрегионального сотрудничества
Сайты органов власти не формируют
областной повестки дня, скорее напоминают
оцифрованные ведомственные издания

Интернет
Ресурсы
Кировской
области

Плохо отработана функция
обратной связи
Мало где можно оставлять комментарии
Требуется сообщать свой почтовый адрес
Мало форумов

анализ, институциональный анализ, оценка регулирующего воздействия, анализ представленности темы административной реформы в публичном пространстве
Сравнительный анализ систем управления Административной реформой в 4-х регионах (Пермский край, Саратовская, Свердловская области, Республика Татарстан) и на федеральном уровне;
Разработка модельной системы управления Административной реформой;
Сравнительный анализ медиактивности по теме в 4-х регионах ( не менее 240 источников)

Качество реформы государственного управления в Пермском крае

Качество регламентации в Пермском крае

Качество исполнения административных регламентов

анализ текстов административных регламентов, нормативных и методических документов по их разработке и утверждению
Сравнительный анализ Порядков разработки и утверждения АР в 4-х регионах и федерального порядка;
Сравнительный анализ текстов АР в 4-х регионах на предмет оптимальности административных процедур (2 регламента);
Анализ текстов АР на предмет соответствия Порядку разработки и утверждения АР (4 регламента);
Анализ тестов АР на предмет наличия коррупционных факторов (6 регламентов)

контрольные закупки - непосредственное и анонимное прохождение административных процедур гражданами и организациями с целью получения государственных услуг
проведено около 25 экспериментов по очному и более 100 экспериментов по дистанционному получению государственной услуги по 10 административным регламентам органов исполнительной власти Пермского края (всего более 50 мест предоставления услуги)
порядка 20 экспериментов по получению государственной услуги по 6 административным регламентам федеральных органов исполнительной власти

Общественная экспертиза текстов АР по двум государственным услугам;
Анализ мотивированных ответов органов исполнительной власти Пермского края на запросы НПА на предмет нарушения прав и законных интересов граждан и организаций и неисполнение действующего законодательства;
Анализ системы официальных сайтов органов государственной власти Пермского края;
Анализ официальных сайтов на предмет полноты и актуальности размещаемой информации (включая соответствие ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)

Примеры общественных «диагнозов»

Общественные интересы в реформе госуправления

Большое количество проблем с созданием НОЦ в Чайковском возникло из-за непринятых или неверно реализованных административных управленческих решений и дисбаланса функций и ответственностей. Функции не зафиксированы как процедуры и работы.
Получая постоянные публичные претензии по поводу (не)разрешения властью митингов и шествий никто из чиновников не предпринял простого управленческого решения: государственная функция по прежнему недоформирована и неоформлена. Здесь не политика – здесь непрофессиональная бюрократия.

Качество госуправления ( не бюджет, не федеральное законодательство) – «узкое место» при проведении любых нововведений и исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг ).
Это все более явно становится видным населению и бизнесу.

Увеличивается разрыв между государственным конструированием и управлением сконструированным в системе госуправления.
Нововведения противоречат друг другу . Несогласованности не устранены до реализации, и нет работающих механизмов (кроме губернатора), позволяющие «снимать» такие противоречия «по шагам» с минимальным ущербом.

Сбалансированная система показателей результативности не дополненная регламентацией и описаниями процессов по достижению этих показателей приводит к «капсулированию» (отраслевой монополии), негибкости и непрофиссионализму ведомственных воздействий:
Постоянно проявляющиеся конфликты с реорганизацией сети бюджетных учреждений ( в т.ч. сиротских, соцзащитных и т.п.) возникают из-за несбалансированности содержательных (функциональных) процессов и обеспечительных (бюджетных и т.п.). Угнетение отраслевых функций. Неумение управлять рисками.
Обнаружены массовые несогласования процесса создания НОЦ с другими реформами, в т.ч. с механизмами, заложенными в других направлениях комплексного проекта модернизации образования (КПМО) и регионального проекта «Новая школа».

Примеры общественных «диагнозов»

Чересполосица в исполнении обязательных и гарантированных правил (различия в исполнении одних и тех же регламентов государственных функций в разных районах Пермского края, выявленных по результатам «контрольной закупки») ;
Отсутствие признаков систематического контроля за исполнением всех новых правил, а не только тех, на которые актуально обратил внимание губернатор: чиновники по прежнему уверены, что адмрегламент исполнения госфункции это менее значимый для них документ, чем привычные исполнения текущих распоряжений руководства ( которые по прикидкам занимают у них до 80% времени). И где тут управление по результатам?
В условиях отсутствия методической поддержки и обучения чиновников, выявлены тексты адмрегламентов противоречащие требованиям Постановления Губернатора о Порядке разработки этих регламентов.
Как связаны между собой бюджетная и административная регламентация? Реестр бюджетных услуг функционирует ? А у госуслуг будет реестр?
Цветник официальных сайтов - необычайный разнобой в предоставлении государства в Пермском крае внешнему миру.

Несистемность изменений в госуправлении .
Дефицит необходимых составляющих «среды» , в которой реализуется административная реформа в Пермском крае

Нарушение прав и законных интересов граждан при исполнении госфункций, в т.ч. регламентированных и ведущих к плановому результату.
Прямое нарушение законодательства.
Особая катастрофа – предоставление информации

Не гарантировано получение актуальной, непротиворечивой, доступной информации о деятельности органов власти по исполнению функции (предоставлению услуги) – по результатам серии экспериментов.
Принуждение граждан к несению издержек, в т.ч. тотальная практика отсыла за информацией к коммерческой базе данных «Консультант» даже после специального запроса за текстом НПА (адмрегламентом).
Анализ ответов на обращения в ОИВ ( в рамках нескольких экспертиз) показал , что чиновники, в т.ч. участвующие в одном проекте, дают противоречивые сведения. Их сравнение диахронически позволяет сделать вывод о том, что гражданам предоставлялась заведомо неполная информация и т.п. Это система.

реформой и регулярными функциями.
Административная реформа несбалансированна по направлениям.
Сохраняется возможность использования чужого успешного опыта и выводов из своего. Создать более конкурентоспособную систему государственного управления.
Не используются пригодные ресурсы для устойчивости результатов в рамках интересного им управления по результатам (мейнстрима пермской власти).
Не создают условий для воспроизведения административной реформы без дополнительных политических и административных стимулов.

Государство плохо реформирует само себя

Информирование в процессе реформирования и о результатах реформы

Общественная полезность усилий не разъясняется. Сторонники и партнеры власти не нужны.
Интересы получателей в информационной среде дискриминированы.
Предоставление сведений – нет оценок.
Дискурс хаотичен, язык неустойчивый, что дезориентирует среду. толкователи тоже не нужны.
Информационная среда «капсулирована», нет шлюзов в общедоступные информационные ресурсы.
Субституты информационного взаимодействия. В новых формах воспроизводятся устаревшие практики.
Отсутствуют устойчивые механизмы обратной связи.

граждан при исполнении государственных функций, в том числе регламентированных и ведущих к плановому результату. Особо острая проблема — предоставление информации.

и экспертный потенциал края

году исследование проводилось в 4 этапа:
февраль, г. Пермь.
март, г. Березники.
апрель, г.Чайковский.
май, г.Пермь и дистанционно по территориям края.

«Контрольная закупка» – эксперимент по непосредственному и анонимному прохождению административных процедур гражданами и организациями с целью получения государственных услуг

Эксперименты осуществлялись в отношении 16-ти регламентов
Всего было проведено 194 «контрольные закупки»
Исследователями выступали физические лица, 16 человек, без специальных навыков, в возрасте от 19-ти до 51 года

функциях

Государственные служащие пренебрегают своими обязанностями

Не обеспечен свободный доступ к местам предоставления услуг и исполнения функций

Не обеспечено должное качество мест предоставления услуг и исполнения функций

действительность

Безответственность, анонимность государственных служащих

Недостаточно регламентированы критерии принятия решений

Недостаточная среда поддержки компетентности чиновников

и внешнего мониторинга
Проведение работы пот новым проектам только по новым правилам
Кадровый , технологический и институтациональный инструментарий
Взаимодействие с целевыми группами

Наказать виновных и наградить причастных по итогам любого мониторинга
Провести чистку регламентов и изменить работу региональной комиссии
Срочное обучение чиновников по кейсам «из жизни»
Скрининг внедренных электронных процедур на сервисность
Первый шаг – предоставление информации

( в соответствии с реальными аппаратными весами)
Разработать и принять опорный методический комплекс
Сформировать приоритеты информационного и PR сопровождения реформы
Обратная связь: все формы взаимодействия с гражданами и их объединениями

Независимая площадка для экспертов
Рабочая группа с общественностью
Скрининг всех принятых АР и иных процедурных актов на предмет этапов с обратной связью
И внятно публично объявить от этом как о неотвратимом и обязательном шаге

и бесплатной информации
Поэтапный переход к электронным процедурам и электронным услугам с сохранением качества очных процедур. «Шлюзы» между очными и заочными процедурами
Жесткое административное наказание за непредоставление информации.

Стандарт информирования
Регламент межведомственного взаимодействия по поводу баз данных, информирования в составных услугах и т.п.
Интегральное программное решение
Постоянный тестовый мониторинг «слепых пятен» и исполнения НПА

способен на большее)
Обозначить приоритеты ресурса и строго их придерживаться
Определить стилистику сайта

Обозначить свое присутствие во всемирной паутине
Провести чистку разделов и рубрик
«Гуманизировать» ресурс (вводные слова, фотографии и т.д.)
Наладить обратную связь и интерактивность