Регламентация государственных и муниципальных услуг и функций. Лекция 1 презентация

управления БГУЭП

до законодательного акта Российского государства.
Известны Генеральный и Духовный регламент, регламенты Адмиралтейства и Главного магистрата и др.
Они определяли штаты, структуру, функции и порядок деятельности центральных государственных учреждений, организацию флота и армии, порядок прохождения службы и даже манеры поведения людей в обществе.

органов.
Правовые нормы выступают средствами упорядочения не только деятельности субъекта, но и объекта управления.

При этом нормы – это общий способ регламентации, помимо них существуют и единичные решения, по роли аналогичные нормам.

то, что им требуется, но они сами своими силами не могут делать вообще или не могут делать должным образом»

от своего управленческого призвания - упорядочения распределения людей по различным видам деятельности.
В современных условиях можно выделить две формы такого отклонения: тоталитаризм и либерализм.
Тоталитаризм – это теория и практика государственного управления посредством планов. Центр планирует и контролирует все стороны, план как система целей одновременно является и законом.
Либерализм, напротив, отрицает необходимость государственного планирования, требует ограничения функций государства охраной норм права.

рациональной бюрократии;
2) марксистской;
3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

во многих западных странах

М. Вебер: Бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления («Идеальная бюрократия»)

без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме;
2) бюрократическая организация - это рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;
3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;
6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;
7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. По существу, отождествляется бюрократия и бюрократизм.
По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.
В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма: "Каждая кухарка может управлять государством".

узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим;
избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жалованья;
ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь);
тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы;
отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки на женщинах из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника.
Китайская система просуществовала более двух тысячелетий.
Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

из веберовской концепции, дополнив ее:
во-первых, необходимостью учета субъективного фактора,

во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

в способности определять цели и просчитывать долгосрочные последствия принимаемых ими решений, что обусловлено как их умственными способностями, так и сложностью среды, которая их окружает.
Экономические агенты пытаются реализовать свои цели и решить поставленные перед ними задачи не все сразу, а последовательно.
Экономические агенты ставят перед собой цели определенного уровня, более низкого, чем максимально возможный для них. (Например, многие владельцы фирм отнюдь не стремятся максимизировать доход своей фирмы. Вместо этого они пытаются довести свой собственный доход до уровня, который позволил бы им занять желаемое социальное положение, и, добившись цели, останавливаются.) Иными словами, индивиды в своем поведении руководствуются принципом удовлетворенности.

(или «делового человека»), всегда ориентировано на собственные интересы, хотя он и не всегда знает, каковы они
Административный работник осознает только несколько из всех возможных вариантов действий и склонен принять адекватное решение, а не оптимальное

работника: четко установленные цели позволяют ясно различать приемлемые и неприемлемые (или более и менее приемлемые) варианты решений.
Цели определяются на основе ценностных предпосылок решений. Ценностные предпосылки являются предположениями о том, какие цели наиболее предпочтительны. Чем точнее обозначены ценностные предпосылки, тем рациональнее принимаемые решения.
Иерархия организации рассматривается как сформированный набор «средств – целей», определяющей последовательность принятия решений и действий внутри организации: разделение обязанностей между участниками.
Предоставление работникам необходимых средств для выполнения поставленных целей – ресурсов, информации, оборудования. Инструкции и правила, информационные каналы, программы обучения, стандартные рабочие процедуры – все это может рассматриваться в качестве механизмов как для ограничения спектра решений, принимаемых каждым участником, так и для оказания помощи участнику при принятии решений.

распределение информации играют более значительную роль в выработке рационального поведения, чем приказы или санкции;
делает акцент на важности правил и установленных порядков в поддержании рационального поведения внутри организации;
подчеркивается, что организационное поведение, особенно принятие решений, требует прежде всего следовать правилам, а не просчитывать последствия;
Введено понятие ограниченной рациональности, которое интегрирует два ключевых элемента рациональной системной перспективы, – специфику цели и формализацию.

структуры, созданные для обеспечения рациональности, при определенных условиях могут иметь обратный эффект, например, подразделенческая философия!

в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и воспроизводству себя;
3) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность;
4) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным, у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;
5) бессмысленный формализм, в результате содержание управленческой деятельности подменяется соблюдением формы;
6) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации, что направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти.

участников субъективными юридическими правами и обязанностями.
Регламентация деятельности – это установление однозначных правил поведения в рамках определенной деятельности.
Регламентация - совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда.
К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., и т.п.

регламентации деятельности появляется тогда, когда размер бизнеса увеличивается и число управляемых объектов - процессов, проектов и сотрудников увеличиваются, и руководству становится сложно управлять.
Для повышения зрелости бизнеса и уменьшения конфликтных ситуаций необходимо установить четкий порядок распределения обязанностей и ответственности - т.е. регламентировать деятельность. Если управленческие воздействия остаются неформальными, а полномочия и ответственность фиксируются на уровне слов, то неопределенные области будут постоянно создавать конфликтные ситуации или ошибки. Необходимо анализировать, что и когда нужно регламентировать, как внедрять регламентирующие документы и как выбрать наиболее простую и в тоже время достаточную структуру регламентирующих документов.

людей, а с другой стороны регламентация сама должна быть подвергнута регламентации, чтобы не стать разрушительной силой при высоком объеме регламентации.
Без хороших (системных) регламентов невозможна свобода, в частности выраженная в виде возможности воспрепятствовать злоупотреблению силой. Однако регламентация также может привести и к закрепощению.

- править, управлять

сферам регулируемых общественных отношений:
регулирующие отношения в административно-политической сфере;
в социально-культурной сфере;
в экономической сфере.
3. В зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур
- внешнеуправленческие - устанавливающие административные процедуры преимущественно в отношении субъектов административного права, не находящихся в иерархической подчиненности от исполнителя административных процедур)
- внутриорганизационные - определяющие порядок действий в отношении преимущественно иерархически подчиненных субъектов, в том числе — структурных подразделений данного органа).
4. По субъектам принятия:
АР федеральных органов исполнительных власти;
АР органов исполнительных власти субъекта РФ;
АР органов МСУ.

органа в целом как единого юридического лица (административный регламент, устав, правила внутреннего трудового распорядка, положения о структурных подразделениях и т.д.)
2. Регламенты, регулирующие работу персонала (модели рабочих мест, должностные регламенты, служебные контракты, положение об аттестации, о проведении конкурсных процедур, индивидуальные планы развития карьеры и т.д.)
3. Регламенты по информационному обеспечению (инструкция по организации делопроизводства, типовые формы документов, классификаторы, положения о служебной и конфиденциальной информации и т.д.)
4. Регламенты, регулирующие порядок работы с техникой управления (технические паспорта, инструкции по ТБ и ОТ, инструкции по эксплуатации и т.д.)
5. Регламенты, нормирующие процесс управления (матрица распределения функций, схема функциональных взаимосвязей между подразделениями, регламенты совещаний, порядок принятия управленческих решений и т.д.)

регламент;
технический регламент - НПА, устанавливающий требования к объектам технического регулирования: к продукции, зданиям, строениям, сооружениям, к процессам производства, транспортировки, хранения, эксплуатации и утилизации.;
иные регламенты.

в сфере его административной ответственности.

права;
устанавливают внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные процедуры;
принимаются для достижения особых задач в специальном порядке уполномоченными публичными органами.

Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

от 27.08.2015) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти“ разрабатываются следующие виды регламентов в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ):
- административные регламенты исполнения государственных функций;
административные регламенты предоставления государственных услуг;
должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

вправе требовать от власти, чтобы им удовлетворительно управляли, сказать своим управителям: "Правьте нами так, чтобы нам удобно жилось". Но бюрократия думает обыкновенно иначе и расположена отвечать на такое требование: "Нет, вы живите так, чтобы нам удобно было управлять вами, и даже платите нам хорошее жалованье, чтобы нам весело было управлять вами; если же вы чувствуете себя неловко, то в этом виноваты вы, а не мы, потому что не умеете приспособиться к нашему управлению и потому что ваши потребности несовместимы с образом правления, которому мы служим органами»

(более 71% опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством гос. услуг)
запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (в среднем 8,5% выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International)
низкая эффективность государственного управления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран (индекс GRIСS) - в последней трети рейтинга)

обращаться по одному и тому же вопросу - 24 %,
попытки других граждан пройти без очереди - 21 %,
долгое ожидание результата - 17 %,
невнимательность, безразличие сотрудников, нежелание помочь - 16 %,
недостаток информации о процедуре получения услуги - 13 %,
отсутствие сотрудников на месте в рабочее время, их некомпетентность, грубость и бестактность (отдельные вопросы) - по 12 %,
необходимость заранее занимать очередь до открытия госучреждения - 12 %,
неудобное, неприспособленное для ожидания помещение - 11 %,
неудобное время приема посетителей чиновниками - 9 %,
неудобное расположение, удаленность госучреждения - 7%,
необходимость лично представлять документы - 6 %,
вымогательство, взятки - 4 %,
недоступность нужных специалистов - 4 %,
отсутствие типовых форм документов - 3 %.

и глубоко прячет (вчера - от себя самой, сегодня - от посторонних). Истина эта касается того, что за нею, властью, не стоит никакая высшая социальная историческая и нравственная целесообразность, и что представляет и защищает она лишь свои собственные интересы — корпоративные интересы тех, кто устроился во власти, и сполна использует её во имя своих частных интересов»

Проситель услуги

Гражданин = Заявитель,
заказчик услуги

выбор
Право на безопасность
Право быть услышанным
Право на удовлетворение базовых потребностей
Право на возмещение ущерба.
Право на учет своего мнения

Принцип сервисного Государства

*) Из резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №39/248 от 09.04.1985 г.

исполняемых функций и услуг

государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам .

уровня качества и доступности государственных и муниципальных услуг;
повышение уровня удовлетворенности получателей государственных и муниципальных услуг их качеством и доступностью;
ориентация органов государственной власти и местного самоуправления, их служащих на интересы получателей государственных и муниципальных услуг;
повышение уровня открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
создание дополнительных стимулов для результативной деятельности государственных и муниципальных органов, их служащих в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг;
укрепление ДОВЕРИЯ граждан к органам государственной власти и местного самоуправления.

ответственности
Модернизация административных процессов и обоснование задач для ИТ-решений
Обоснование необходимых ресурсов для исполнения функций

лица вправе делать только то, что им прямо разрешено законом, в отличие от граждан и иных частных лиц, которые вправе делать все, что законом не запрещено.

Вопросы местного значения устанавливают сферу деятельности местного самоуправления.
Решение вопросов местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления требует наличия у данных лиц определенных прав и обязанностей, обеспечивающих достижение целей деятельности, возможность осуществить функции, которые в теории государства и права называются полномочиями.
Полномочия - это права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач.

Формирование органа власти, назначение на должность является формой легитимизации полномочий

публичных функций, которые должны быть установлены нормативными правовыми актами

Деятельность организаций, не обладающих полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, связанная с предоставлением различных услуг

работ – то есть из ряда функций.

Для органов публичной власти исполнение функций – это способ решения поставленных задач (способ решать вопросы местного значения)

соответствующему уровню власти полномочий, в обязательном порядке имеющая результирующий выход, получателем которого выступает внешний для данного органа субъект (физические, юридические лица, органы власти).

услуг и выполнения работ

по запросам заявителя

детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.
В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг.
Административные регламенты являются символом нового порядка в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами - с другой.
Они доступны клиентам государства (физическим и юридическим лицам) и используются ими для контроля и оспаривания неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их агентов (служащих) при несоблюдении последними их функций и услуг.

предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 2:

Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных НПА РФ и НПА субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги

предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 2:

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований».

муниципальной услуги и
стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги

которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Административный регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями о компетенции органа исполнительной власти регулируют одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с исполнением функций государственного управления или предоставлением государственных услуг.

подход (модели деловых процессов
as is, to be)
Постоянное улучшение (через мониторинг)

Критерием качества процессов является удовлетворенность потребителя, который эти услуги потребляет

Применение процессного подхода для решения задач регламентации позволяет устранить фрагментарность в работе, организационные и информационные разрывы, дублирование, нерациональное использование финансовых, материальных и кадровых ресурсов